II SA/Rz 221/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2016 r. sprawy ze skargi Gminy na akt nadzoru Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego -postanawia- I. odrzucić skargę; II. zarządzić zwrot kwoty 200 zł /słownie: dwieście złotych/ na rzecz strony skarżącej Gminy tytułem nienależnie uiszczonego wpisu sądowego. Przedmiotem skargi Gminy [...] jest rozstrzygnięcie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, dalej "RDOŚ" z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem z dnia 1 września 2014 r. Wójt Gminy [...] wystąpił do RDOŚ o wyrażenie opinii (uzgodnienia) do projektu Zmiany Nr 2 Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] uchwalonego uchwałą z dnia [...] października 2000 r. nr [...], dalej "Studium". Rozstrzygnięciem z dnia [...] września 2014 r. nr [...], organ ten odmówił uzgodnienia wnioskowanej zmiany projektu Studium. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w następstwie rozpoznania skargi Wójta Gminy [...] wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1500/14 uchylił wskazany wyżej akt nadzoru RDOŚ z dnia [...] września 2014 r. jako wydany z naruszeniem przepisów postępowania. W ocenie Sądu RDOŚ nie podzielając wyrażonego w Prognozie oddziaływania na środowisko zmiany nr 2 Studium stanowiska o niewielkich środowiskowych skutkach planowanej zmiany oraz niewielkim jej wpływie na zasoby przyrodnicze obszarów chronionych winien był poinformować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych które legły u podstaw tej oceny oraz zobowiązać ją do przedstawienia w tej materii stanowiska osób sporządzających Prognozę celem skonfrontowania go ze stanowiskiem RDOŚ. W ponownie prowadzonym postępowaniu RDOŚ został zobowiązany do umożliwienia ustosunkowania się wnioskodawcy (również poprzez stanowisko zespołu opracowującego Prognozę) do swoich wątpliwości, a po jego zajęciu stanowiska do dokonania ponownej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie i wydania stosownego rozstrzygnięcia, w którym ustosunkuje się szczegółowo do twierdzeń zawartych w Prognozie. Sąd wytknął organowi, iż z mocy przepisu art. 95 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. na dzień rozpoznania wniosku Dz. U. z 2014 r., poz. 613 ze zm., dalej "p.g.i g.") na wnioskodawcy spoczywa obowiązek ujawnienia w Studium między innymi udokumentowanych złóż kopalin. Zatem uznanie, iż wprowadzenie do ustaleń Studium informacji dotyczącej udokumentowanych złóż kopalin nie jest zmianą Studium jest nietrafne, z uwagi na zapis art. 10 ust. 1 pkt 11 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). W sytuacji, kiedy dokonanie zmian Studium jest ustawowym obowiązkiem Gminy RDOŚ nie mógł odmówić żądaniu wniosku w tym zakresie, nawet gdyby uzgodnienie Studium w pozostałym zakresie było niemożliwe. Zaskarżonym w niniejszej sprawie rozstrzygnięciem RDOŚ działając na podstawie art. 23 ust. 5, art. 30 ust. 3 i art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627, z późn. zm., dalej "u.o p.") w zw. z art. 89 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, z późn. zm., dalej "u.s.g."), po rozpoznaniu wniosku Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w sprawie uzgodnienia projektu zmiany nr 2 Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], ponownie odmówił uzgodnienia projektu dokumentu przedstawionego wraz z wnioskiem Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że zmiana Studium stanowi korektę i charakterystykę udokumentowanego złoża surowców mineralnych piaskowców cergowskich ze złoża "[...]". Jako kierunki zagospodarowania (rozdział XIV) wyznacza ono m. in. nowe przeznaczenie terenu złoża jako: "udokumentowane i zatwierdzone złoże surowców mineralnych" i piaskowców cergowskich" oraz przeznaczenie uzupełniające jako: "sieci i urządzenia oraz obiekty infrastruktury technicznej nadziemnej i podziemnej o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym". Zdaniem RDOŚ nowy kierunek zagospodarowania może prowadzić jedynie do wydobycia surowca, co wymaga przeprowadzenia szczegółowej oceny oddziaływania na chronione elementy środowiska przyrodniczego. Teren zmiany zlokalizowany jest bowiem w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Beskidu Niskiego, dalej "OCKBN" funkcjonującego na mocy uchwały Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia 23 czerwca 2014 r. nr XLVIII/997/14 w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Beskidu Niskiego (Dz. Urz. Woj. Pod. z 2014 r. poz. 1950) oraz w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Beskid Niski PLB180002. W dalszej części, RDOŚ, w oparciu o opracowanie ekofizjograficzne i prognozę oddziaływania na środowisko, przedstawił uwarunkowania środowiska przyrodniczego mające znaczenie przy rozpatrywaniu możliwego zagospodarowania terenu będącego przedmiotem zmiany. Wskazał, że działalność w postaci wydobycia i realizacji ewentualnego kamieniołomu ma bardzo szeroki i znaczący wpływ na środowisko przyrodnicze, w tym krajobraz, w szczególności w zakresie emisji hałasu, wibracji, zanieczyszczeń gazowo-pyłowych i ukształtowania powierzchni OCKBN, w którego granicach obowiązuje zakaz mający za zadanie chronić istniejącą rzeźbę terenu. Następnie RDOŚ podsumowując swoje rozważania nie zgodził się z twierdzeniami zawartymi w Prognozie oddziaływania na środowisko wskazującymi, że skutki środowiskowe oraz wpływ na zasoby przyrodnicze obszarów chronionych rozpatrywanej realizacji zmiany Studium są niewielkie i dopuszczalne w ramach obowiązujących przepisów prawa. RDOŚ zarzucił projektowi zmiany Studium, że wpłynie on znacząco negatywnie na lokalną populację ptaków w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Beskid Niski PLB180002, w szczególności na integralność siedlisk orlika krzykliwego (pominiętego w powołanej wyżej Prognozie). Skutkować to będzie naruszeniem art. 33 ust. 1 u.o p. oraz § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia 23 czerwca 2014 r. nr XLVIII/997/14 w sprawie OCKBN, zgodnie z którym ochronie podlegają cenne siedliska i ostoje bytności zwierząt. RDOŚ wskazał, że zmiana dopuszcza ingerencję w walory krajobrazowe OCKBN, zmieniając pierwotną formę wzniesienia na formę antropogeniczną w postaci niecki wyrobiska, co wiąże się ze zmianą i deformacją naturalnych struktur geologicznych. Powyższe stanowi naruszenie § 3 ust. 1 pkt 5 ww. uchwały. Stanowi to także o znacząco negatywnym wpływie na ochronę przyrody OCKBN w zakresie rzeźby terenu i lokalnych walorów krajobrazowych. RDOŚ zwrócił uwagę na brak przesłanek wskazanych w art. 24 ust. 2 u.o p. i brak podstaw do zakwalifikowania zmiany Studium jako wyjątku, o którym mowa w § 3 ust. 4 pkt 1 i pkt 2 ww. uchwały. Ponadto zmiana ograniczy rolę korytarza ekologicznego dużych ssaków przebiegającego doliną rzeki Wisłok, co uniemożliwi w pewnym zakresie pełnienie przez OCKBN roli takiego korytarza, co jest jednym z celów utworzenia tej formy ochrony przyrody zgodnie z art. 23 ust. 1 u.o p. przyrody. Podsumowując organ wskazał, że w zgodnie z zasadą przezorności racjonalne wątpliwości co do ryzyka wystąpienia oddziaływania są przesłanką do dokonania oceny na korzyść środowiska, a nie na korzyść planu czy inwestycji. W jego ocenie nie można złoża "[...]" przeznaczyć do wydobycia, a należy ustalić dla niego kierunki zagospodarowania wyłącznie w postaci gospodarki rolnej lub leśnej. Końcowo RDOŚ wyjaśnił, że ze sprawą powiązany jest prawomocny wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1500/14 wskazując równocześnie, że charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia będącego aktem nadzoru w rozumieniu art. 89 u.s.g. determinuje zakres postępowania dowodowego prowadzonego w sprawie. Oznacza więc, że RDOŚ orzeka na podstawie dowodów przedstawionych jednorazowo przez gminę i nie jest możliwe zastosowanie np. art. 36-38 k.p.a. oraz pozostałych przepisów Kodeksu przez co nie dopuszcza się do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ponad 14 - dniowy termin wskazany w art. 89 u.s.g. Zatem procedurę uzupełniania informacji służących ocenie odziaływania na środowisko oraz informowania gminy o materiale dowodowym można w praktyce prowadzić jedynie poprzez odmowę uzgodnienia danego projektu Studium i przedstawienie kolejnego, uzupełnionego wniosku przez gminę. Przedmiotowe rozstrzygnięcie nie odbywa się w trybie szczególnej procedury przewidzianej w art. 106 K.p.a., jednakże jest ujęte w ramach współdziałania organów administracji państwowej i posiada charakter wiążący. W skardze na opisane na wstępie rozstrzygnięcie Gmina [...] wniosła o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu "aktowi nadzoru" zarzuciła: 1. naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez RDOŚ wskazań zawartych w wyroku WSA w Rzeszowie sygn. akt II SA/Rz 1500/14 w przeprowadzonym ponownie postępowaniu zakończonym zaskarżonym rozstrzygnięciem, 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 9, art. 50 § 1, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: - niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy pomimo dokonywanych przez Gminę wniosków i zapytań we wskazanym zakresie, - ustalenie stanu faktycznego sprawy w sposób dowolny poprzez nieuwzględnienie wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Rzeszowie sygn. akt II SA/Rz 1500/14, - uznanie, że zmiana nr 2 Studium stanowi będzie mieć znacząco negatywny wpływ na środowisko, podczas gdy Prognoza oddziaływania na środowisko uwzględnia udokumentowane złoże surowców mineralnych "[...]" położone w miejscowości W.W., a także w sposób szczegółowy i wyczerpujący wskazuje, iż zakres oddziaływania na środowisko po uzgodnieniu przedmiotowej zmiany Studium będzie znikomy, - oparcie rozstrzygnięcia na domniemaniach, nie zaś na faktach, konsekwencją czego było uwzględnienie przez organ "zasady przezorności", podczas gdy z uzasadnienia rozstrzygnięcia RDOŚ wynika, iż możliwe jest uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie wykluczającym jej zastosowanie, - brak jednoznacznego wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, a także wskazania przyczyn, z których poszczególnym dowodom odmówił mocy dowodowej. 3. naruszenie prawa materialnego, a to art. 23 ust. 5 u.o.p. w związku z art. 95 ust. 1 p.g.i.g. poprzez odmowę uzgodnienia zmiany nr 2 Studium, co uniemożliwia Gminie wykonanie prawem przewidzianego obowiązku wprowadzenia do ustaleń Studium informacji dotyczącej udokumentowanych złóż kopalin. W odpowiedzi na skargę RDOŚ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wniósł o oddalenie skargi wskazując dodatkowo, że nie wnosił w uzasadnianiach swoich rozstrzygnięć żadnych zastrzeżeń do ujawnionych zarówno w części graficznej, jak i tekstowej projektu Studium zakresów występowania złóż kopalin (tzw. informacja geologiczna). Odmowa uzgodnienia nastąpiła wyłącznie wskutek wyznaczenia w projekcie niedopuszczalnego ze względu na wymagania ochrony środowiska podstawowego i uzupełniającego kierunku zagospodarowania przestrzennego. Organ podkreślił, że zajęcie stanowiska przez RDOŚ przy sporządzaniu projektu zmiany Studium ma charakter aktu nadzoru nad działalnością gminy przewidzianego w art. 89 u.s.g., zatem wbrew zarzutom skargi nie było możliwie przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, a więc nie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. oraz pozostałych powołanych w skardze przepisów . W piśmie z dnia [...] maja 2016 r. skarżąca w odpowiedzi na stanowisko RDOŚ wyrażone w odpowiedzi na skargę podtrzymała zarzuty sformułowane w skardze. Podała, że deklarowała przedłożenie wszelkich dowodów, jakie okażą się konieczne do wydania rozstrzygnięcia zwracając się do RDOŚ o wskazanie, jakie dokumenty ma przedłożyć, tymczasem organ ten oparł się na dokumentacji na podstawie której WSA w Rzeszowie już orzekał. Ponadto RDOŚ nie skonfrontował swojego stanowiska z ze stanowiskiem autorów Prognozy. Uzasadnia to zarzut niezastosowania się do wytycznych zawartych w wyroku WSA w Rzeszowie sygn. akt II SA/Rz 1500/14, co skutkowało naruszeniem art. 153 p.p.s.a. Na rozprawie w dniu 12 lipca 2016 r. WSA wezwał stronę skarżącą do nadesłania w terminie 7 dni licząc od dnia ogłoszenia zarządzania uchwały Rady Gminy stanowiącej podstawę wniesienia skargi. Odpowiedź na to wezwanie wpłynęła do Sądu w dniu 15 lipca 2016 r. i zawiera stanowisko skarżącej o tym, że podejmowanie takiej uchwały nie jest zasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga Gminy jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu sądowoadministracyjnym (Dz. U. 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej w skrócie: "ppsa".). W myśl tej regulacji procesowej, sąd odrzuca skargę jeżeli jest ona niedopuszczalna. Niedopuszczalność skargi zostało spowodowana niepodjęciem przez Radę Gminy [...] uchwały stanowiącej w myśl prawa podstawę do jej wniesienia. Wymóg podjęcia tego rodzaj uchwały wynika wprost z treści art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. 2016r. poz. 446, dalej w skrócie: "usg".). O takim sposobie zakończenia postępowania przed WSA zadecydowały następujące względy. Przypomnieć należy, iż na rozprawie w dniu 12 lipca 2016 roku, Sąd, działając w oparciu o art. 98 ust. 3 usg, wezwał stronę skarżącą – Gminę [...] – do przedstawienia uchwały Rady Gminy stanowiącej podstawę do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie RDOŚ z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...]. W wezwaniu jednoznacznie wskazano termin jego wykonania – 7 dni – oraz określono rygor – odrzucenie skargi. Wezwanie zostało ogłoszone obecnemu na rozprawie pełnomocnikowi Gminy [...] W odpowiedzi na wezwanie, pismem z dnia [...] lipca 2016 roku (data wpływu do WSA w Rzeszowie) Gmina [...] poinformowała, że podejmowanie uchwały w trybie 98 ust. 3 usg jest bezzasadne. Uzasadniając swoje stanowisko podała, że w dniu [...] października 2014 roku Rada Gminy [...], na podstawie powołanego art. 98 ust. 3 usg, podjęła uchwałę nr [...] w przedmiocie wniesienia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze RDOŚ z dnia [...] września 2014 roku, nr [...], którym odmówiono uzgodnienia projektu zmiany nr 2 studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] listopada 2014 roku, nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały, wywodząc iż uzgodnienie podjęte na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012r. poz. 647 ze zm.) nie jest aktem nadzoru, o jakim mowa w art. 89 ust. 1 usg, lecz postanowieniem wydanym w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącej gminy przywołana okoliczność uniemożliwia uczynienie zadość wezwaniu Sądu z dnia 12 lipca 2016 roku. Odnosząc się do stanowiska strony skarżącej prezentowanego w piśmie z dnia [...] lipca 2016 roku należy uwzględnić, że wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1500/14, przesądzono, że wydane w trybie art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnienie/odmowa uzgodnienia, jest aktem, o jakim mowa w art. 89 ust. 1 usg, a co za tym idzie, tryb inicjowania jego sądowej kontroli reguluje art. 98 usg. Według art. 98 ust. 1 usg rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89 (tj. zatwierdzenie, uzgodnienie, zaopiniowanie rozstrzygnięcia organu gminy), podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 3 usg). Należy wyraźnie podkreślić w tym miejscu, że stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 23 kwietnia 2015 roku, sygn. akt II SA/Rz 1500/14, stosownie do postanowień art. 153 ppsa, wiąże w niniejszej sprawie zarówno organy, jak i Sąd, stąd uwagi i oceny dotyczące prawnego charakteru rozstrzygnięcia RDOŚ z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] zawarte w skardze, replice do odpowiedzi na skargę oraz piśmie z dnia 15 lipca 2016 roku są prawnie bez znaczenia. Z wyrażonej w tym orzeczeniu oceny prawnej wynika jednoznacznie, iż stanowisko RDOŚ jest aktem nadzoru w sprawie uzgodnienia projektu studium, do którego mają zastosowanie przepisy art. 89, 98 usg. Przesądzono tym samym o konieczności stosowania przez skarżącą oraz Sąd przepisu art. 98 usg. Dlatego Sąd ponownie rozpoznając skargę Gminy [...] zobligowany przepisem art. 153 ppsa, nie mógł przyjąć odmiennej oceny prawej niż ta jaka wynika z prawomocnego wyroku o sygn. akt II SA/Rz 1500/14. Stosownie do treści art. 98 ust.1 i ust. 3 w związku z art. 89 usg, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie RDOŚ z dnia [...] stycznia 2016 r. Rada Gminy [...] zobowiązana była podjąć uchwałę stanowiącą podstawę dla działania o takim charakterze. Brak takiej uchwały przesądza o niedopuszczalności skargi. Sąd kierując do Gminy [...] wezwanie miał na względzie stanowisko według, którego skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze, a także stanowisko o którym mowa w art. 89 ust. 1 usg, wniesiona przed podjęciem uchwały lub wydaniem stosownego zarządzenia, nie może zostać odrzucona, jeżeli w późniejszym terminie taki akt zostanie uchwalony i przekazany do sądu administracyjnego. Ponieważ skarżąca Gmina nie dostarczyła do WSA przedmiotowej uchwały, to jej skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa. Na podstawie art. 225 ppsa, Sąd zwrócił skarżącej uiszczony w sprawie wpis, albowiem postępowanie sądowe w sprawach ze skarg na akty o jakich mowa w art. 89 ust. 1 usg jest wolne od opłat sądowych – art. 100 usg.