II GSK 1259/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek Protokolant Marta Wertelecka po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 889/16 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w U. na postanowienie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie będące opinią w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w U. na rzecz Ministra Przedsiębiorczości i Technologii 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 listopada 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 889/16 oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w U. na postanowienie Ministra Rozwoju z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. WSA orzekał w następującym stanie sprawy. W toku wszczętego przez Ministra Gospodarki postępowania w przedmiocie cofnięcia A. Sp. z o. o. z siedzibą w U. zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie K. Specjalnej Strefy Ekonomicznej, Zarządzający SSE postanowieniem z dnia [...] marca 2015 roku nr [...] wyraził pozytywną opinię w sprawie cofnięcia skarżącej przedmiotowego zezwolenia. Podstawę prawną wydanego postanowienia stanowił art. 106 § 1 i 5 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 282, dalej: ustawą o sse). Zarządzający SSE wskazał, że skarżąca spółka posiada ważne zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie K. Specjalnej Strefy Ekonomicznej. Z treści udzielonego skarżącej zezwolenia wynika, iż powinna rozpocząć działalność gospodarczą na terenie Strefy w terminie do dnia [...] grudnia 2009 r. W tym terminie powinna także ponieść nakłady inwestycyjne w wysokości co najmniej 3 099 000 złotych oraz zatrudniać co najmniej 60 pracowników na terenie strefy. Ustalenie warunków tego zezwolenia, w brzmieniu obecnie obowiązującym, nastąpiło w wyniku zmian dokonanych przez Ministra Gospodarki na wniosek skarżącej. Z kolei kontrola realizacji warunków zapisanych w treści zezwolenia potwierdziła, że skarżąca nie rozpoczęła w terminie inwestycji na terenie strefy, nie utworzyła określonej liczby nowych miejsc pracy, jak też nie poniosła wydatków inwestycyjnych w określonej wysokości. W związku z powyższym Zarządzający K. Specjalną Strefą Ekonomiczną S. A. uznał, że skoro skarżąca nie wypełniła warunków określonych w zezwoleniu, winno ono być cofnięte. Na postanowienie Zarządzającego K Specjalną Strefą Ekonomiczną S. A. z dnia [...] marca 2015 roku nr [...] skarżąca wniosła zażalenie do Ministra Gospodarki. Minister Rozwoju postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 roku nr [...] stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez skarżącą zażalenia na postanowienie Zarządzającego K. Specjalną Strefą Ekonomiczną S. A. z dnia [...] marca 2015 roku nr [...]. Organ wyjaśnił, że na mocy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rozwoju (Dz. U. poz. 1895) został organem właściwym do kierowania działem administracji rządowej – gospodarka. Dalej zaznaczył, że zgodnie z art. 134 k.p.a. pierwszy etap postępowania odwoławczego dotyczy bowinien badania przesłanek formalnych dopuszczalności złożonego zażalenia. W tym kontekście organ podkreślił, że zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanym w wyroku z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. akt II GSK 1167/14 opinie wydawane przez Zarządzających strefami w postępowaniach w sprawie zmiany i cofnięcia zezwolenia, o których mowa w przepisie art. 16 ust. 5 ustawy o sse nie mogą mieć charakteru postanowienia administracyjnego wydawanego w trybie art. 106 k.p.a. Zdaniem organu, w świetle uzasadnienia ww. wyroku zakwestionowana została legitymacja zarządzających specjalnymi strefami ekonomicznymi do wydawania postanowień administracyjnych w trybie współdziałania organów w rozumieniu art. 106 k.p.a. Z przedstawionej przez Sąd wykładni art. 20 ustawy o sse wynika bowiem, że Zarządzający strefami w zakresie wydawania opinii nie posiadają przymiotu organu. Organ wskazał, że minister właściwy do spraw gospodarki w świetle art. 20 ust. 1 ustawy o sse powierzył Zarządzającemu strefą tylko udzielanie, w jego imieniu zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie strefy uprawniających do korzystania z pomocy publicznej i tym samym Zarządzający strefą uzyskał przymiot organu administracji publicznej. Natomiast nie posiada takiego przymiotu przy wydawaniu opinii przewidzianej w art. 16 ust. 5 ustawy o sse. Tym samym, w ocenie Ministra Rozwoju, skoro żaden przepis nie przewiduje formy postanowienia dla opinii wydanej przez Zarządzającego strefą w ramach art. 16 ust. 5 ustawy o sse, nie podlega ona zażaleniu. W konsekwencji zażalenie skarżącej na opinię Zarządzającego K. Specjalną Strefą Ekonomiczną S. A. jest niedopuszczalne. Na postanowienie Ministra Rozwoju z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] skarżące A. Sp. z o. o. z siedzibą w U. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 listopada 2016 r. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2016 roku, poz. 718, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że przedmiotem zaskarżonego postanowienia jest stwierdzenie niedopuszczalności wniesionego przez skarżącą zażalenia na postanowienie Zarządzającego K. Specjalną Strefą Ekonomiczną S. A. z dnia [...] marca 2015 roku nr [...] wyrażające pozytywną opinię w sprawie cofnięcia skarżącej zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie K. Specjalnej Strefy Ekonomicznej. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił przy tym art. 134 w związku z art. 144 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. W tym miejscu podkreślić należy, że stosownie do art. 141. § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń – zgodnie z art. 144 k.p.a. - mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie Minister Rozwoju uzasadniając stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia, błędnie wywiódł co prawda, że w świetle stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanego w wyroku z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. akt II GSK 1167/14 opinie wydawane przez Zarządzających strefami w postępowaniach w sprawie zmiany i cofnięcia zezwolenia, o których mowa w przepisie art. 16 ust. 5 ustawy o sse nie mogą mieć charakteru postanowienia administracyjnego wydawanego w trybie art. 106 k.p.a. Sąd wskazał, że uregulowana w art. 106 k.p.a. instytucja współdziałania różnych organów administracji publicznej, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., przy załatwianiu indywidualnej sprawy administracyjnej, polega na tym, że jeden z tych organów - w granicach właściwości - rozpoznaje i rozstrzyga sprawę indywidualną w formie decyzji administracyjnej (załatwia sprawę główną), inny zaś organ obowiązany jest - ze względu na zadania w sferze publicznoprawnej, a tak jest w niniejszej sprawie - do zajęcia w niej stanowiska o charakterze wyznaczonym przepisem prawa materialnego. Postanowienie wyrażające opinię stanowi zatem rezultat postępowania wpadkowego, prowadzonego przez organ współdziałający w trybie przepisów k.p.a., przy czym postanowienie to nie ma samodzielnego bytu prawnego. W konsekwencji zdaniem Sądu uznać należy, że Minister Rozwoju prawidłowo stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez skarżącą zażalenia. Na prawidłowość zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia Ministra Rozwoju z dnia [...] lutego 2016 roku nr [....], nie wpływa przy tym mylne uzasadnienie odnośnie niemożności przypisania opinii wydawanej przez Zarządzających strefami w postępowaniach w sprawie zmiany i cofnięcia zezwolenia, charakteru postanowienia administracyjnego wydawanego w trybie art. 106 k.p.a. Uchybienie to bowiem nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, a więc nie może skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia w trybie art. 145 § 1 punkt 1 litera c) p.p.s.a. Gdyby bowiem Minister Rozwoju, działając jako organ odwoławczy, przedmiotowe zażalenie rozpoznał, dopuściłby się ewidentnego naruszenia przepisu art. 19 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Podkreślenia wymaga, że organ administracji publicznej jest obowiązany przestrzegać z urzędu swojej właściwości w całym toku postępowania administracyjnego (wyrok SN z dnia 29 maja 1991 r., III ARN 17/91, PiP 1992, z. 3, s. 108). Powyższa zasada obowiązuje we wszystkich rodzajach postępowania administracyjnego, a zatem zarówno w postępowaniu przed organami pierwszej instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym. Merytoryczne rozpoznanie przez Ministra Rozwoju zażalenia w przedmiotowej sprawie, skutkowałoby podjęciem rozstrzygnięcia przez organ niewłaściwy w sprawie i jako takie byłoby dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. Powyższe nie oznacza jednak, iż strona skarżąca została pozbawiona możliwości jakiejkolwiek kontroli postanowienia Zarządzającego K. Specjalną Strefą Ekonomiczną S. A. z dnia [...] marca 2015 roku nr [...] w przedmiocie pozytywnej opinii w sprawie cofnięcia skarżącej zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie K. Specjalnej Strefy Ekonomicznej. Skarżąca wniosła zażalenie do Ministra właściwego do spraw gospodarki, stosownie do pouczenia zawartego w postanowieniu Zarządzającego K. Specjalną Strefą Ekonomiczną S. A. z dnia [...] marca 2015 roku nr [...]. Tymczasem, stosownie do treści art. 112 k.p.a., błędne pouczenie co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Błąd w pouczeniu może w tej sytuacji stanowić podstawę do przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Zarządzającego K. Specjalną Strefą Ekonomiczną S. A. A. Sp. z o.o. z siedzibą w U. złożyło skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, zarzucając naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, oraz naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię w rozumieniu art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj.: I. art. 106 § 5 k.p.a. w zw. z art. 141 § 1 k.p.a. oraz art. 16 ust. 5 ustawy o Specjalnych Strefach Ekonomicznych (dalej SSEU) poprzez stwierdzenie, iż Minister Rozwoju nie jest organem właściwym do rozpoznania żalenia bowiem sprawuje jedynie nadzór właścicielski, a nie instancyjny, pomimo że opinie wydane na podstawie art. 16 ust. 5 SSEU przez zarządzającego Specjalną Strefą Ekonomiczną mają charakter postanowienia wydanego w trybie art. 106 k.p.a.; II. 1. art. 127 § 3 k.p.a. i art. 126 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że od postanowienia wydanego przez organ administracji publicznej przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w sytuacji gdy przepis § 3 art. 127 k.p.a. nie mówi o postanowieniu lecz o decyzji od której przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a brak jest również odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o decyzji; 2. art. 127 § 3 k.p.a. i art. 106 § 5 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja wydana przez Ministra Rozwoju jest tożsama z zajęciem stanowiska przez spółkę zarządzającą strefą, podczas gdy przepisy art. 106 § 5 k.p.a. wyraźnie wskazują, że zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia; Organ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając wyrokowi Sądu I instancji zarówno naruszenie przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy, jak i naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W związku z powyższym podkreślić należy, że ani z treści zarzutów skargi kasacyjnej ani z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, które zarzuty wskazane w petitum skargi kasacyjnej odnoszą się do podstawy kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a które zarzuty odnoszą się do podstawy kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Konstrukcja zarzutów skargi kasacyjnej wymaga więc przypomnienia, że koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia. Zarzuty kasacyjne nie odpowiadające tym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności bowiem Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (vide wyrok NSA z dnia 16.11. 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10 niepublikowany). Uwzględniając stanowisko zawarte w uchwale NSA z dnia 26 października 2009 roku sygnatura akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 roku z.1, poz.1), wskazujące, iż przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone przez Sąd I instancji, czyni koniecznym odniesienie się do przedstawionych zarzutów skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z zarzutów skargi kasacyjnej, których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznał je łącznie wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia Ministra Rozwoju z dnia 5 lutego 2016 roku w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia stwierdził, że postanowienie to nie jest niezgodne z prawem. Zdaniem Sądu I instancji mimo częściowo błędnego uzasadnienia rozstrzygnięcie przedstawione przez organ w zaskarżonym postanowieniu odpowiada prawu. W ocenie Sądu I instancji zajęcie stanowiska przez organ opiniujący następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Postanowienie opiniujące wydaje podmiot zarządzający specjalną strefą ekonomiczną, który działa w formie spółki prawa handlowego, nad którym to organem nie ma organu wyższego stopnia, a tym samym nie ma podstaw do uznania, że stronie skarżącej kasacyjnie przysługuje zażalenie do Ministra Rozwoju, bowiem stosownym środkiem zaskarżenia jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozpoznawany przez podmiot wydający opinię w formie postanowienia. W ocenie NSA, rozpoznającego sprawę w tym składzie, należy podzielić stanowisko i argumentację zaprezentowaną w wyroku NSA z dnia 31 stycznia 2017 roku wydanego w sprawie o sygnaturze akt II GSK 3257/16. W powołanym wyroku NSA po pierwsze stwierdził, że opinia spółki zarządzającej strefą jest częścią załatwianej w drodze decyzji sprawy administracyjnej w przedmiocie udzielenia, cofnięcia lub zmiany zezwolenia, a wobec faktu, że opiniowanie to jest postępowaniem wpadkowym w ramach głównego postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie udzielenia, cofnięcia lub zmiany zezwolenia, zarządzający strefą uzyskuje przymiot organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. w znaczeniu funkcjonalnym. W ocenie NSA ze względu na powierzenie zarządzającej spółce zadań publicznoprawnych w zakresie wyrażenia na podstawie art. 16 ust. 5 u.s.s.e. opinii w sprawie udzielenia, cofnięcia lub zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w specjalnej strefie ekonomicznej - uzyskuje w tym zakresie przymiot organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., który z kolei - ze względu na wyznaczoną spółce w tym postępowaniu funkcję - sytuuje ją w roli organu współdziałającego na podstawie art. 106 k.p.a. z ministrem właściwym ds. rozwoju w prowadzonych przez tego ministra postępowaniach administracyjnych dotyczących udzielenia, cofnięcia lub zmiany zezwolenia. W przywołanym wyroku NSA wyraźnie wskazał, że ogólne zasady dotyczące właściwości organów do prowadzenia weryfikacji aktów administracyjnych zostały uregulowane w art. 17 k.p.a. Z żadnego zawartego w tym przepisie uregulowania nie można wywieść, by wskazywał on na organ wyższego stopnia w stosunku do spółki zarządzającej strefą, który byłby właściwy do weryfikacji w toku instancji - wydanego w trybie art. 106 k.p.a w zw. z art. 16 ust. 5 u.s.s.e. - postanowienia opiniującego. Wskazując na treść art. 17 pkt 3 k.p.a. NSA podniósł, że w sytuacji, gdy podmiotem zarządzającym strefą może być wyłącznie spółka akcyjna lub spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, w której Skarb Państwa albo samorząd województwa posiada większość głosów, które mogą być oddane na walnym zgromadzeniu, to samo nadanie takiemu podmiotowi ustawowych kompetencji organu administracji jedynie w znaczeniu funkcjonalnym w zakresie opiniowania zamiaru cofnięcia zezwolenia nie może uczynić ministra właściwego ds. rozwoju organem wyższego stopnia, w rozumieniu art. 17 k.p.a. Tak więc właściwy minister sprawuje nad spółką zarządzającą specjalną strefą ekonomiczną wyłącznie nadzór właścicielski, którego nie można utożsamiać z nadzorem instancyjnym, sprawowanym przez organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 3 k.p.a., gdyż nie można przyznanych ustawowo spółce prawa handlowego kompetencji w sferze publicznoprawnej łączyć ze sferą wykonywanych uprawnień właścicielskich. Stąd w przypadku spółek prawa handlowego, które z mocy przepisów szczególnych zostały wyposażone w kompetencje organów administracji publicznej jedynie w znaczeniu funkcjonalnym, art. 17 pkt 3 k.p.a. nie ma zastosowania, ani też żaden z pozostałych wymienionych w tym przepisie punktów. W konkluzji NSA stwierdza, że skoro stosownie do art. 106 § 5 k.p.a. zajęcie stanowiska przez organ opiniujący następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie, a postanowienie takie w tej sprawie podejmuje podmiot zarządzający strefą, będący spółką prawa handlowego, nad którą nie ma organu wyższego stopnia, to organem właściwym instancyjnie do rozpoznania tego środka zaskarżenia jest podmiot zarządzający strefą. Brak organu wyższego stopnia sprawia bowiem, że przysługujący stronie skarżącej środek zaskarżenia, tj. zażalenie na postanowienie w przedmiocie opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia, pozbawiony zostaje jedynie cechy dewolutywności. Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za bezzasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.