II SAB/Gd 89/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Górska NSA Zbigniew Romała po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lipca 2016 r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oddala skargę. D. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego. W skardze zarzuciła rażące naruszenie terminów wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego w trybie art. 49 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290). Wniosła o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, o zobowiązanie tego organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Z uzasadnienia skargi wynika, że w dniu 3 listopada 2015 r. D. P. wystąpiła do PINB o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Strona wskazała, że PINB postanowieniem z dnia 20 marca 2014 r. ustalił opłatę legalizacyjną w związku z samowolną rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego przy ul. P. w G. Na podstawie decyzji Wojewody z dnia 27 sierpnia 2015 r. nr [...] ustalona opłata legalizacyjna została rozłożona na raty. Według skarżącej w sytuacji, gdy w sprawie zostały spełnione wszystkie warunki legalizacji samowoli określone w art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a także gdy została ustalona opłata legalizacyjna, organ nadzoru budowalnego zobowiązany był do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. W przedmiotowej sprawie organ ograniczył się jedynie do wskazania, że decyzję wydaje się jeżeli przedstawi się wymagane dokumenty oraz wniesie opłatę legalizacyjną. Stanowi to o przekroczeniu terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a., gdyż upłynął już termin 1 miesiąca do jej załatwienia sprawy. Organ nadzoru nie wydał również żadnego postanowienia podającego przyczyny zwłoki i wskazującego nowy termin załatwienia sprawy. Skarżąca wniosła do organu wyższego stopnia zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia 18 marca 2016 r. organ wyższego stopnia odmówił wyznaczenia terminu załatwienia sprawy przez PINB dotyczącej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego przy ul. P. w G. wyjaśniając, że uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest warunkiem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę, a z uwagi na rozłożenie tej opłaty na raty z przyczyn niezależnych od organu nie jest możliwe wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie. Ponadto pismem z dnia 17 marca 2016 r. PINB wyznaczył w przedmiotowym postępowaniu nowy termin do załatwienia sprawy do dnia 23 lutego 2024 r., w związku z terminem zapłaty ostatniej raty opłaty legalizacyjnej przypadającej na dzień 25 stycznia 2024 r. W ocenie skarżącej przepisy prawa budowlanego bezsprzecznie wskazują, że warunkiem wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego nie jest uiszczenie opłaty legalizacyjnej, a jej ustalenie. Odmienne stanowisko, przy rozłożeniu opłaty legalizacyjnej na raty, prowadzi do sytuacji, w której pomimo spełnienia przesłanek z art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane strona nie może uzyskać decyzji dopóki nie uiści ostatniej raty. W przedmiotowej sytuacji stan ten będzie trwał przeszło 10 lat, gdyż na taki okres stronie rozłożono opłatę legalizacyjną na raty. Wskazała, że ustawodawca zgodnie z art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane dał możliwość właściwym organom wydania decyzji o rozbiórce w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej. Tak więc mimo wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, w przypadku nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej właściwy organ będzie mógł wydać postanowienie o rozbiórce. W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej odrzucenie w zakresie zarzutu bezczynności dotyczącego niewydania w terminie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany w sprawie dotyczącej samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego przy ul. P. w G., z uwagi na brak istnienia ustawowego obowiązku do wydania tej decyzji na obecnym etapie toczącego się postępowania administracyjnego, oraz o oddalenie skargi w pozostałym zakresie. W obszernym uzasadnieniu swojego stanowiska organ w pierwszej kolejności przytoczył okoliczności faktyczne sprawy samowolnej rozbudowy przez skarżącą opisanego budynku mieszkalnego. Wynika z nich, że po ustaleniu opłaty legalizacyjnej i jej rozłożeniu na raty skarżąca wniosła o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany. W odpowiedzi na ten wniosek, pismem z dnia 10 listopada 2015 r. organ poinformował, że wydanie decyzji możliwe jest po przedłożeniu przez skarżącą wymaganych dokumentów i uiszczeniu opłaty legalizacyjnej. W związku z rozłożeniem opłaty na raty organ nadzoru budowlanego wyznaczył nowy termin zakończenia sprawy, do dnia 23 lutego 2024 r. Organ odwoławczy rozpoznając zażalenie skarżącej na niezałatwienie sprawy w terminie odmówił wyznaczenia terminu wyjaśniając, że uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest warunkiem legalizacji i organ nie ma podstaw do zatwierdzenia projektu budowlanego przed jej wniesieniem. W ocenie organu motywacja przyświecająca przesunięciu terminu rozpoznania sprawy jest zasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga na bezczynność powiatowego organu nadzoru budowlanego nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., uprawniony jest do orzekania w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności i zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność wyczerpania przez skarżącą przed wniesieniem skargi trybu przesądowego, wobec złożenia zażalenia do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Zostało ono rozpoznane postanowieniem tego organu z dnia 18 marca 2016 r., którym odmówiono wyznaczenia terminu załatwienia sprawy przez PINB. W skardze zarzuca się bezczynność PINB, polegającą na niewydaniu w terminach przewidzianych przez procedurę administracyjną decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego w trybie art. 48 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2016 r., poz. 290), zwanej dalej ustawą Prawo budowlane. Z materiału zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że żądanie zatwierdzenia projektu budowalnego skarżąca zgłosiła w trakcie toczącego się od 2011 r. postępowania legalizacyjnego, w ramach postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej polegającej na rozbudowie przez skarżącą budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] w G. przy ul. P. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Tak opisana samowola budowlana uzasadniała zainicjowanie postępowania legalizacyjnego przewidzianego w trybie art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane. Przepis art. 48 ust. 1 tej ustawy stanowi, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo; b) ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (art. 48 ust. 2) i nakłada obowiązek przedstawienia dokumentów określonych w art. 48 ust. 3. Takie kroki zostały podjęte w kontrolowanej sprawie, albowiem postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2013 r. powiatowy organ nadzoru budowlanego wstrzymał skarżącej prowadzenie robót budowalnych przy rozbudowie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w G. i zobowiązał ją do przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji. Skarżąca wymaganą dokumentację przedłożyła w organie w dniu 30 września 2013 r. Zgodnie z art. 48 ust. 5 ustawy Prawo budowlane przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Wobec tego organ nadzoru budowlanego kontynuował procedurę legalizacyjną zgodnie z przepisem art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Postanowieniem z dnia 20 marca 2014 r. powiatowy organ nadzoru budowlanego ustalił skarżącej opłatę legalizacyjną w związku z samowolną rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego w wysokości 50 000 zł. Na podstawie art. 49 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 właściwy organ wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych albo o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. W toku postępowania przed organem nadzoru budowlanego, na wniosek skarżącej, decyzją z dnia 27 sierpnia 2015 r., nr [...], Wojewoda na podstawie art. 49c ust. 1 i 2 oraz art. 59f ust. 1 i art. 59g ust. 5 ustawy Prawo budowlane, rozłożył skarżącej opłatę legalizacyjną w kwocie 50 000 zł na 100 rat płatnych według ustalonego harmonogramu, gdzie płatność ostatniej raty ustalono na dzień 25 stycznia 2024 r. Przepis art. 49c w ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi, że do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, ze zm.), z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie. Oznacza to możliwość rozłożenia opłaty legalizacyjnej na raty, jej umorzenia w całości lub w części bądź odroczenia terminu płatności. Przepis ten, wprowadzony do ustawy Prawo budowlane ustawą nowelizującą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443) z mocą obowiązującą od dnia 28 czerwca 2015 r., położył kres dotychczasowym wątpliwościom interpretacyjnym na tle możliwości stosowania instytucji ulg w spłacie zobowiązań do opłat legalizacyjnych. Z projektu uzasadnienia do ustawy nowelizującej wynika, że wprowadzając możliwość stosowania systemu ulg w spłacie zobowiązań nie przewidziano zmiany dotychczasowych zasad ustalania opłaty legalizacyjne ani nie zliberalizowano wymogów stawianych inwestorom w procesie legalizacji samowoli budowlanej. Nadal warunkiem skutecznej legalizacji, zdaniem sądu orzekającego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zakończonej samowoli budowlanej, jest spełnienie warunków określonych w art. 49 ust. 1 oraz uiszczenie opłaty legalizacyjnej. Oznacza to, że postępowanie organu nadzoru budowlanego w takiej sprawie samowoli budowlanej nie uległo zmianie. Jedyna różnica w stosunku do uprzedniego stanu prawnego to odroczenie w czasie decyzji wydawanych przez ten organ na podstawie art. 49 ustawy Prawo budowlane do czasu upływu terminu płatności ostatniej raty opłaty legalizacyjnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym z okresu przed przywołaną nowelizacją wskazuje się, że ewentualne rozłożenie opłaty legalizacyjnej na raty skutkować będzie tym, że dopiero po uiszczeniu ostatniej raty możliwe będzie zakończenie procesu legalizacji w przepisany prawem sposób, tj. wydaniem decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 4 ustawy Prawo budowlane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 867/08, dostępny w CBOSA). Sytuacja taka nie może jednak ograniczać inwestora w wykonywaniu prac, które zmierzają do utrzymania obiektu w niepogorszonym stanie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 443/11, dostępny j.w.). Zdaniem sądu uprawnienie dla samowolnego inwestora dla rozłożenia na raty ustalonej opłaty legalizacyjnej, dokonane ustawą nowelizującą z dnia 20 lutego 2015 r., nie zmieniło zasad legalizacji określonych w ustawie Prawo budowlane. Oznacza to, że pierwszeństwo zastosowania będą miały przepisu ustawy Prawo budowlane, a więc zatwierdzenie projektu budowlanego na podstawie art. 49 ust. 4 tej ustawy nastąpi wówczas, gdy opłata legalizacyjna zostanie uiszczona. Na gruncie niniejszej sprawy, w świetle aktualnych przepisów oraz uzasadnienia przywołanej noweli do ustawy Prawo budowlane, rozłożenie opłaty legalizacyjnej w wysokości 50 000 zł na 100 rat począwszy od dnia 25 października 2015 r. oznacza, że dopiero po upływie terminu uiszczenia ostatniej raty, tj. z dniem 25 stycznia 2024 r., możliwe będzie zakończenie procesu legalizacji w przepisany prawem sposób. Jeżeli opłata legalizacyjna zostanie uiszczona w terminach ustalonych przez wojewodę i spełnione zostaną pozostałe wymagania określone w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego wyda decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego, o której mowa w art. 49 ust. 4 tej ustawy. Natomiast w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, organ nadzoru budowlanego wyda decyzję nakazującą rozbiórkę, o której mowa w art. 48 ust. 1. Przepis art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane stanowi bowiem, że w przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, z zastrzeżeniem art. 49c ust. 2, według którego złożenie wniosku, o którym mowa w art. 67a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, powoduje zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48, art. 49 i art. 49b do dnia rozstrzygnięcia wniosku. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż w toku postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej skarżąca uzyskała decyzję o rozłożeniu na raty opłaty legalizacyjnej. Sąd dla porządku zwraca uwagę, odnosząc się do zarzutu skargi, że nakaz rozbiórki wskutek niewykonania obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej, po zatwierdzeniu projektu budowlanego nie będzie możliwy bez usunięcia z obrotu prawnego decyzji zatwierdzającej projekt budowlany wydanej na podstawie art. 49 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Ustawodawca nie przewidział jednak takiego trybu nowelizując ustawę Prawo budowlane, a wręcz konstrukcja dodanego przepisu art. 49c, nakazująca stosowanie odpowiednio przepisów działu III ordynacji podatkowej, nie doprowadziła do zmiany zasad legalizacji samowoli budowlanej. W przedstawionych okolicznościach sprawy zarzut bezczynności organu nadzoru budowlanego jest zatem bezzasadny. PINB nie pozostaje zdaniem sądu w bezczynności w zakończeniu przedmiotowej sprawy samowoli budowlanej. Postępowanie legalizacyjne jest w toku, a z powodu uzyskania przez skarżącą ulgi w uiszczeniu opłaty legalizacyjnej w postaci możliwości jej spłaty w ratach, postępowanie to do chwili całkowitej spłaty opłaty legalizacyjnej nie może zostać zakończone. Jest to okoliczność prawna, obiektywna i niezależna od czynności procesowych organu prowadzącego postępowanie legalizacyjne. Przy tym zauważyć należy, że z istoty opłaty legalizacyjnej wynika, że ma ona charakter dobrowolny i stanowi alternatywę dla sankcji rozbiórki samowoli budowalnej. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest warunkiem legalizacji samowoli budowlanej, ale nie jest obowiązkiem sprawcy samowoli, a wyłącznie jego uprawnieniem, z którego może, ale nie musi skorzystać. Skoro skarżąca uzyskała ulgę w uiszczeniu opłaty legalizacyjnej w postaci rozłożenia jej na raty, to powinna była liczyć się z tym, że zgodnie z art. 49 ust. 3 w związku z ust. 4 ustawy Prawo budowlane dopiero jej uiszczenie umożliwi zatwierdzenie projektu budowlanego i legalizację wykonanych robót budowalnych. Całkowita spłata opłaty nastąpi, jak wynika z akt sprawy, dopiero w dniu 25 stycznia 2024 r. i z tą chwilą zaktualizuje się obowiązek organu do rozstrzygnięcia sprawy samowoli budowlanej na działce nr [...], na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego, czego domaga się skarżąca. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.