II OSK 2756/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 20 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 lipca 2016 r. sygn. akt II SAB/Gd 89/16 w sprawie ze skargi D. P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 27 lipca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę D. P. (dalej również jako "skarżąca") na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku (dalej również jako "PINB"), w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu [...] listopada 2015 r. D. P. wystąpiła do PINB w Gdańsku o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Strona wskazała, że PINB w Gdańsku postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. ustalił opłatę legalizacyjną w związku z samowolną rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego przy ul. P. w G. Na podstawie decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2015 r. ustalona opłata legalizacyjna została rozłożona na raty. Według skarżącej w sytuacji, gdy w sprawie zostały spełnione wszystkie warunki legalizacji samowoli określone w art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 dalej "prawo budowlane"), a także gdy została ustalona opłata legalizacyjna, organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Wobec powyższego skarżąca wniosła do Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. organ wyższego stopnia odmówił wyznaczenia terminu załatwienia sprawy przez PINB dotyczącej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego przy ul. P. w G wyjaśniając, że uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest warunkiem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę, a z uwagi na rozłożenie tej opłaty na raty z przyczyn niezależnych od organu nie jest możliwe wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie. W tym stanie rzeczy D. P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego. W skardze zarzuciła rażące naruszenie terminów wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego w trybie art. 49 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego. Wniosła o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, o zobowiązanie tego organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W ocenie skarżącej przepisy prawa budowlanego bezsprzecznie wskazują, że warunkiem wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego nie jest uiszczenie opłaty legalizacyjnej, a jedynie jej ustalenie. W odpowiedzi na skargę PINB w Gdańsku wniósł o jej odrzucenie w zakresie zarzutu bezczynności dotyczącego niewydania w terminie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany w sprawie dotyczącej samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego przy ul. P. w G., z uwagi na brak istnienia ustawowego obowiązku do wydania tej decyzji na obecnym etapie toczącego się postępowania administracyjnego, oraz o oddalenie skargi w pozostałym zakresie. Organ podniósł, że w związku z rozłożeniem opłaty na raty wyznaczono nowy termin zakończenia sprawy, do dnia [...] lutego 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, że skarga na bezczynność powiatowego organu nadzoru budowlanego nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że warunkiem skutecznej legalizacji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zakończonej samowoli budowlanej, jest w ocenie Sądu, spełnienie warunków określonych w art. 49 ust. 1 oraz uiszczenie opłaty legalizacyjnej. Sąd wyjaśnił, że przepis art. 49c w ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi, że do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, ze zm.), z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie. Oznacza to możliwość rozłożenia opłaty legalizacyjnej na raty, jej umorzenia w całości lub w części bądź odroczenia terminu płatności. Przepis ten, wprowadzony do ustawy Prawo budowlane ustawą nowelizującą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443) z mocą obowiązującą od dnia 28 czerwca 2015 r., położył kres dotychczasowym wątpliwościom interpretacyjnym na tle możliwości stosowania instytucji ulg w spłacie zobowiązań do opłat legalizacyjnych. Jedyną różnicą, jak podał Sąd, w stosunku do wcześniejszego stanu prawnego jest odroczenie decyzji wydawanych na podstawie art. 49 prawa budowlanego do czasu upływu terminu płatności ostatniej raty legalizacyjnej. Natomiast w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, organ nadzoru budowlanego wyda decyzję nakazującą rozbiórkę, o której mowa w art. 48 ust. 1. prawa budowlanego. Podsumowując Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie legalizacyjne jest w toku, a z powodu uzyskania przez skarżącą ulgi w uiszczeniu opłaty legalizacyjnej w postaci możliwości jej spłaty w ratach, postępowanie to do chwili całkowitej spłaty opłaty legalizacyjnej nie może zostać zakończone. Jest to okoliczność prawna, obiektywna i niezależna od czynności procesowych organu prowadzącego postępowanie legalizacyjne. Skoro skarżąca uzyskała ulgę w uiszczeniu opłaty legalizacyjnej w postaci rozłożenia jej na raty, to powinna była liczyć się z tym, że zgodnie z art. 49 ust. 3 w związku z ust. 4 prawa budowlanego dopiero jej uiszczenie umożliwi zatwierdzenie projektu budowlanego i legalizację wykonanych robót budowlanych. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia złożyła D. P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie go w całości i przekazanie sprawy WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi z dnia 27 lipca 2016 r. zarzucono naruszenie: a) prawa materialnego: - poprzez błędną wykładnię, a co za tym idzie niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa budowlanego w zw. z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 49 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 49 ust. 1 prawa budowlanego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuzasadnioną aprobatę wykładni przepisów prezentowanych przez organy budowlane, a mianowicie uznaniu, iż do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego konieczne jest uiszczenie opłaty legalizacyjnej; b) naruszenie przepisów postępowania: - art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 8, 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016 r. poz. 23; dalej "k.p.a."), poprzez błędne przyjęcie, iż skarga na bezczynność organu wniesiona przez skarżącą podlega oddaleniu jako niezasadna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga kasacyjna podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która wniosła skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, po doręczeniu im odpisu skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać co następuje. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że opłata legalizacyjna, której dotyczy istota sporu, jest ustalana przez organ nadzoru budowlanego w procesie legalizacji samowoli budowlanej (art. 49 Prawa budowlanego). Organ ten, w przypadku złożenia przez uprawniony podmiot wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego (art. 48 ust.5 w zw. z ust.3 Prawa budowlanego), bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane; oraz – w drodze postanowienia – ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Strona w złożonej skardze kasacyjnej podnosi, iż z powyższego przepisu wynika, że do wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego wystarczyło samo ustalenie przez organ opłaty legalizacyjnej. Z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić głównie z uwagi na treść art. 49 ust. 3 stanowiącą, iż "w przypadku stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1, organ nadzoru budowlanego nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, z zastrzeżeniem art. 49c ust. 2". Z przepisów prawa budowlanego wynika zatem, że uiszczenie opłaty legalizacyjnej, jest bezsprzecznie warunkiem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę. Organ nadzoru budowlanego nie nakłada na zainteresowanego obowiązku uiszczenia opłaty, a wyłącznie ustala w postanowieniu jej wysokość. Opłata ta ma charakter dobrowolny i stanowi alternatywę dla sankcji rozbiórki samowoli budowlanej. Tylko spełnienie przez inwestora wszystkich przesłanek legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz uiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. W przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego wydaje natomiast decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego, co wynika z cytowanego powyżej art. 49 ust. 3 (zdanie drugie) ustawy Prawo budowlane. Z powyższego zatem należy wyciągnąć wniosek, że tylko w przypadku uiszczenia opłaty legalizacyjnej strona "uwalnia się" od sankcji rozbiórki zatem organ nie może wcześniej zakończyć postępowania wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Spełnienie wymagań określonych w ust. 1 art. 49 prawa budowlanego, o których mowa w art. 49 ust. 4 oznacza nie tylko spełnienie wymagań określonych w ust. 1 pkt 1-3 ale również uiszczenie w całości opłaty legalizacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, iż rozłożenie na raty ustalonej opłaty legalizacyjnej, możliwe dzięki ustawie nowelizującej z 20 lutego 2015 r., nie zmieniło zasad legalizacji określonych w ustawie prawo budowlane. Zmiana ta miała na celu jedynie ułatwienie stronie dokonania opłaty, która ze względu na swoją wysokość może stanowić znaczną przeszkodę w procesie legalizacyjnym. Choć od uiszczenia opłaty legalizacyjnej uzależnione jest pozytywne zakończenie procesu legalizacji samowoli budowlanej, jej opłacenie, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, nie jest obowiązkiem, a jedynie uprawnieniem strony. Decydując się jednak na brak dokonania wpłaty strona musi liczyć się z konsekwencjami w postaci wydania przez organ nakazu rozbiórki (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r. sygn. II OSK 2033/09). Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 8, 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. Odnosząc się do powyższego zarzutu skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności wskazać należy, że zarzut ten zawiera wadę konstrukcyjną. Prawidłowo sformułowana skarga kasacyjna to taka skarga, która precyzyjnie określa przepisy, które zdaniem jej autora zostały naruszone – ze wskazaniem jednostek redakcyjnych, jeżeli przepis takie zawiera. Art. 149 § 1 p.p.s.a. składa się z 3 punktów, które nie zostały wyszczególnione przez autora skargi kasacyjnej. Ponadto powołanie wyłącznie art. 149 § 1 lub art. 151 p.p.s.a. jako naruszenia prawa nie jest wystarczające do podważenia zaskarżonego wyroku, gdyż przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie, czy Sąd pierwszej instancji prawidłowo oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., zamiast ją uwzględnić na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. uzależnione jest więc od ustalenia, czy organ dopuścił się przewlekłości postępowania. W niniejszej sprawie organ takiej przewlekłości się nie dopuścił, zatem należało uznać oba zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.