I OSK 3963/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 588/16 w sprawie ze skargi J. F. na decyzję R. U. z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy studentów oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 12 lipca 2018 roku III SA/Gd 588/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi J. F. (skarżąca) uchylił decyzję R. U. (R.) z [...] marca 2016 roku w przedmiocie skreślenia z listy studentów oraz poprzedzającą ją decyzję D. W. U. (D.) z [...] stycznia 2016 roku. Wyrok ten wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z [...] stycznia 2016 roku D. skreślił Skarżącą z listy studentów z powodu stwierdzenia braku postępów w nauce oraz niepodpisania przez Skarżącą przedłożonej przez uczelnię umowy o warunkach odpłatności za studia. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej R. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że Skarżąca została skreślona z listy studentów z powodu braku postępów w nauce oraz niepodpisania przedłożonej przez uczelnię umowy o warunkach odpłatności za studia. Wskazał, że w odwołaniu Skarżąca potwierdziła powyższe okoliczności, co oznacza że spełnione zostały przesłanki skreślenia z listy studentów o których mowa w art. 190 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o szkolnictwie wyższym. W skardze na powyższą decyzję Skarżąca zarzuciła : - pogwałcenie przepisów prawa materialnego poprzez bezpodstawne, niewłaściwe zastosowanie art. 190 ust. 2 pkt 1 i 4 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym i § 45 ust. 1 i 3 uchwały S. U. nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie Regulaminu U. poprzez niewłaściwe przyjęcie, że w warunkach rozpatrywanej przez organ sprawy zaistniały wskazane w wyżej wymienionych przepisach przyczyny uprawniające do wydania decyzji o skreśleniu skarżącej z listy studentów; - naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 k.p.a. poprzez zebranie, rozpatrzenie oraz dokonanie oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym ze wskazanych przepisów, w szczególności poprzez nierozpatrzenie wniosków dowodowych, nie ustalenie nawet, z którego semestru i roku akademickiego skarżąca została skreślona, co ma istotne znaczenie, np. w przypadku zamiaru skorzystania z prawa do wznowienia studiów; - naruszenie art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez obarczenie skarżącej odpowiedzialnością za niedopełnienie obowiązków przez D. polegające w szczególności na zaniechaniu udzielenia informacji o skutkach skomplikowanej sytuacji prawnej skarżącej zaistniałej w wyniku długotrwałego postępowania wznowieniowego, poprzez kierowanie do skarżącej pism o niejednoznacznej formie prawnej; - naruszenie art. 10 i art. 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej, mimo wniosku zawartego w odwołaniu, udziału w postępowaniu i pozbawienie prawa wypowiedzenia się co do przeprowadzonego przez R. dowodu w sprawie (z decyzji z dnia [...] marca 2016 r. wynika, że P. wystąpił do D. o sporządzenie opinii w sprawie odwołania skarżącej, w treści decyzji i w uzasadnieniu brak wskazania zakresu merytorycznego opinii); - naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ograniczenie uzasadnienia decyzji do jednego niejasnego zdania bez wskazania co w realiach rozpatrywanej sprawy oznacza "brak postępów w nauce oraz niepodpisanie przedłożonej przez uczelnię umowy o warunkach odpłatności za studia lub usługi edukacyjne". Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku opisanym na wstępie wyrokiem uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu wskazał, że podziela utrwalony w orzecznictwie i doktrynie pogląd, że odpowiednie stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (o którym mowa w art. 207 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o szkolnictwie wyższym) polega na zachowaniu przez organ minimum procedury administracyjnej, niezbędnej do załatwienia spraw i zagwarantowania ustawowych uprawnień strony (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2000 r. sygn. SK 19/99 OTK nr 7, poz. 258). W jego ocenie, decyzje organów obu instancji tego wymogu nie spełniają. Sąd wyjaśnił następnie, że organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji ograniczył się do wskazania - tylko - przyczyn skreślenia skarżącej z listy studentów, a mianowicie na brak postępu w nauce oraz niepodpisanie umowy, nie uzasadniając w jakikolwiek sposób swojego rozstrzygnięcia. Natomiast organ odwoławczy w sposób nieuprawniony (dowolny) przyjął, że Skarżącą odwołując się przyznała, że: "nie podjęła studiów, postępów w nauce nie poczyniła oraz nie podpisała przedłożonej przez uczelnię umowy o warunkach odpłatności za studia lub usługi edukacyjne" Sąd podkreślił również że w świetle przywołanego powyżej Regulaminu Studiów U., czym innym jest nie podjęcie nauki (§ 45 ust. 2 Regulaminu), czym innym zaś brak postępu w nauce (do którego odnosi się § 45 ust. 3 Regulaminu). W tym też kontekście, niezrozumiałe było w ocenie sądu powołanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na korespondencję, która ma potwierdzić nie podjęcie przez skarżącą nauki, skoro podstawą skreślenia skarżącej było, co jednoznacznie wynika z uzasadnienia organu pierwszej instancji, oprócz nie podpisania umowy o warunkach odpłatności za studia lub usługi edukacyjne, brak postępu w nauce (nie zaś nie podjęcie nauki). Organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, a więc tym samym - co należy podkreślić - zaaprobował podstawy skreślenia skarżącej z listy studentów. Jest zatem oczywiste, że powinien w uzasadnieniu decyzji wykazać dlaczego przyjął, że brak jest postępów w nauce, tj. jakie konkretne okoliczności za takim uznaniem przemawiają (czego jednak nie uczynił). Sąd wskazał następnie, że stosownie do unormowania § 45 ust. 3 Regulaminu niewypełnienie wszystkich obowiązków przewidzianych programem studiów, w tym planem studiów, w danym okresie rozliczeniowym może być podstawą do stwierdzenia braku postępu w nauce. W przepisie § 45 ust. 3 pkt 1) - 4) Regulaminu wymieniono szczegółowe przypadki, w których D. stwierdza brak postępów w nauce. Katalog tych przypadków jest niewątpliwie otwarty. Nie może to jednak zwalniać organów uczelni z obowiązku wskazania na czym polega w konkretnie rozpoznawanym przypadku brak postępu w nauce oraz uzasadnienia, że taki brak ma rzeczywiście miejsce. Sąd wyjaśnił również, że przepis art. 190 ust. 2 pkt 4 ustawy o szkolnictwie wyższym stanowi, że skreślenie studenta z listy studentów następuje w przypadku niepodpisania przez studenta przedłożonej przez uczelnię umowy o warunkach odpłatności za studia lub usługi edukacyjne. Podkreślił, że ustawodawca w przywołanym przepisie ustawy użył sformułowania "przedłożonej". Z uzasadnień organów nie wynika, aby taka umowa została przedłożona skarżącej oraz aby skarżąca odmówiła jej podpisania. Uzasadnienia zapadłych rozstrzygnięć ograniczają się do przywołana przedmiotowej przesłanki, a uzasadnienie organu odwoławczego do powołania się na przyznanie tej okoliczności przez skarżącą w odwołaniu (co – jak wskazał sąd - nie znajduje odzwierciedlenia w treści złożonego odwołania). Podsumowując sąd wskazał, że zapadłe rozstrzygnięcia nie spełniają wymogów przepisu art. 107 § 3 k.p.a. i naruszają przepisy postępowania, w tym art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Taki sposób procedowania nie pozwala stronie na pełną obronę praw i tym samym przekłada się na realizację jej uprawnień procesowych. Sąd wyjaśnił również, że tego samego dnia rozpatrywał skargę Skarżącej na decyzję w przedmiocie wznowienia studiów w sprawie sygn. akt III SA/Gd 125/16 i wyrokiem z dnia 12 lipca 2018 roku stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Decyzja o skreśleniu z listy studentów odnosi się do konkretnego roku studiów, semestru i roku akademickiego, z którego student jest skreślany. Ma więc wpływ na określenie praw i obowiązków studenta w sytuacji zamiaru skorzystania przez niego do prawa wznowienia studiów (tak jak czyniła to kilkakrotnie skarżąca). Niewątpliwe wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji o wznowieniu studiów, która określa m.in. rok studiów, na który wznowienie jest dokonane, przekłada się na treść decyzji o skreśleniu, która wskazuje z jakiego roku skreślenie jest dokonywane (obie decyzje tym samym oddziałują na siebie). Przedmiotowe decyzję mają także wpływ na kształtowanie sytuacji prawnej (statusu) skarżącej jako studentki oraz określają wzajemne relacje na płaszczyźnie studentka - uczelnia. Tym samym wyeliminowanie ww. wyrokiem tut. Sądu z obrotu prawnego decyzji o wznowieniu skarżącej studiów na [...] roku wpływa bezpośrednio na treść kontrolowanej decyzji o skreśleniu z listy studentów, i dodatkowo przemawia za jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Sąd wskazał, że oparł swoje rozstrzygnięcie na stanie faktycznym, wynikającym z przedstawionych przez organ akt sprawy. Sąd podkreślił, że przekazane przez organ akta administracyjne są niekompletne (skarżąca podnosiła powyższą okoliczność w toku całego postępowania sądowo-administracyjnego i domagała się ich uzupełnienia). W piśmie procesowym z dnia [...] października 2016 roku stanowiącym odpowiedź na zobowiązanie Sądu do przedłożenia brakujących dokumentów w sprawie ewentualnie wyjaśnienie przyczyn ich braku (wymienionych przez skarżącą w piśmie procesowym z dnia [...] września 2016 roku) pełnomocnik organu przyznał, że prowadzenie metryki spraw w sposób oczekiwany przez skarżącą stanowiłoby przykład nieproporcjonalnego nakładu środków i powołał się na wyłączenie obowiązku prowadzenia metryki w przedmiotowej sprawie. Jednak wskazane przez niego rozporządzenie z dnia 9 marca 2012 r. Ministra Administracji i Cyfryzacji w sprawie rodzaju spraw, w których obowiązek prowadzenia metryki spraw jest wyłączony (Dz.U. z 2012 r., poz. 269), w załączniku nr 1 w poz. 94 nie obejmuje niniejszej sprawy (skreślenie z listy studentów). W konsekwencji też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z 7 czerwca 2017 r. wydanym w sprawie sygn. akt III SO/GD 53/16 nałożył na R. grzywnę. Postanowieniem z 1 września 2017 r. I OZ 1272/17 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie na ww. postanowienie. Sąd wyjaśnił następnie, że organ nie powoływał się na argumentację inną, niż wynikającą z przesłanych dokumentów. Zatem sąd musiał procedować na podstawie przedłożonych akt administracyjnych, mimo podjęcia czynności zmierzających do ich uzupełnienia. Końcowo sąd wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organy winny mieć na uwadze powyższe rozważania oraz ocenę prawną, zwłaszcza dotyczące spełnienia przy wydawaniu decyzji wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. w kontekście zagwarantowania stronie pełnego prawa do obrony i uprawnień procesowych, a także uwzględnić związek pomiędzy rozstrzygnięciem dotyczącym skreślenia z listy studentów i wznowieniem toku studiów. Nie zgadzając się z powyższym wyrokiem Skarżąca wniosła skargę kasacyjną na zasadzie art 174 pkt 2) p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć (i miało) istotny wpływ na wynik sprawy, to jest : 1) naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie decyzji wydanych w niniejszej sprawie przez organy obu instancji, podczas gdy organy administracji dopuściły się w istocie rażącego naruszenia prawa (kwalifikowanego, oczywistego i jaskrawego naruszenia przepisów prawa materialnego) i należało stwierdzić nieważność decyzji wydanych przez organy obu instancji, 2) a także - związanego ze wskazanym powyżej naruszeniem - naruszenia przepisów postępowania art 134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., poprzez niedostrzeżenie przez Sąd zachodzących w niniejszej sprawie wyraźnych podstaw do stwierdzenia nieważności zapadłych w sprawie decyzji i poprzez błędne niezastosowanie tych przepisów, albowiem Sąd, mimo stwierdzenia de facto kwalifikowanego - rażącego naruszenia prawa przez organy administracji, nie stwierdził nieważności obu decyzji wydanych w sprawie, 3) a ponadto - związanego ze wskazanymi powyżej naruszeniami - naruszenia przepisów postępowania art 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 105 § 1 k.p.a. - poprzez nieumorzenie postępowania w sprawie skreślenia Skarżącej z listy studentów [...] roku studiów, pomimo uznania przez Sąd wyrokiem z dnia 12 lipca 2018 roku w sprawie o sygn.: III SA/ GD 125/16, za nieważne decyzji R. z [...] listopada 2015 roku, oraz poprzedzającej ją decyzji D. z dnia [...] czerwca 2015 roku nr [...], wyrażającej zgodę na wznowienie przez Skarżącą studiów na [...] semestrze, a to w związku z ustaleniem przez Sąd, że decyzją z [...] lutego 2014 roku doprowadzono już do wznowienia Skarżącej studiów - na [...]. semestrze oraz wobec całkowitego zdezaktualizowania się okoliczności faktycznych i prawnych sprawy; za punkt wyjścia dla jakichkolwiek rozważań organów administracji w kwestii możliwości skreślenia Skarżącej z listy studentów służyłaby już całkiem inna decyzja wznowieniowa oraz całkiem inny przebieg zdarzeń, w związku z czym należy uznać, że byłaby to całkowicie nowa sprawa administracyjną; 4) naruszenie przepisów art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. i art 54 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z art 45 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez oparcie się przez Sąd przy wydawaniu wyroku na niekompletnych aktach postępowania administracyjnego, co skutkowało niemożnością dokonania przez sąd rzetelnej, pełnej kontroli działalności organów administracji, czego dalszym następstwem było naruszenie konstytucyjnego prawa Skarżącej do sądu (obejmującego prawo do sprawiedliwego rozpatrzenia zgłoszonej do rozpoznania sprawy) oraz co mogło skutkować błędnym uznaniem przez Sąd, że w sprawie nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej, a jedynie podstawy do uchylenia obu decyzji; ponadto przedmiotowe naruszenie ww. przepisów postępowania mogło doprowadzić do zawarcia przez Sąd w uzasadnieniu błędnych ocen prawnych i wskazań, o których mowa w art. 153 p.p.s.a., rzutujących na prawidłowość dalszego postępowania w niniejszej sprawie. Skarżąca wniosła o uchylenie pkt 1. zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, względnie - jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny uzna, że - mimo niekompletności akt sprawy - istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - o zmianę pkt 1 zaskarżonego orzeczenia poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji R. z [...] marca 2016 roku, oraz poprzedzającej ją decyzji D. z [...] stycznia 2016 roku. Skarżąca wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Analiza zarzutów skargi kasacyjnej wskazuje, że w ocenie Skarżącej zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji dotknięte były wadą nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa. Nie zaistniały bowiem w jej ocenie okoliczności faktyczne pozwalające na skreślenie jej z listy studentów. Sąd pierwszej instancji uznał natomiast, że decyzje organów obu instancji naruszają przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu. Chcąc wykazać, że organy naruszyły przepisy prawa w sposób uzasadniający stwierdzenie nieważności decyzji Skarżąca winna wskazać jaki konkretnie przepis został naruszony przez organy a następnie na czym polegała uchybie sądu w kontroli owych decyzji. Skarżąca nie wskazała jednak w petitum skargi kasacyjnej jaki konkretnie przepis prawa został naruszony przez organy w sposób rażący, którego to rażącego naruszenia nie dostrzegł sąd pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przywołała art. 190 ust. 2 i 4 ustawy o szkolnictwie wyższym, nie sprecyzowała jednak, czy na czym miałaby polegać ewentualna błędna wykładnia powyższego przepisu dokonana przez sąd pierwszej instancji i jak prawidłowo przepis ten winien być wykładany. Nie wyjaśniła również, czy w jej ocenie doszło do niewłaściwego zastosowania tego przepisu i z jakich przyczyn. Naczelny Sąd Administracyjny przypomina w tym miejscu, że sąd pierwszej instancji uchylił decyzje organów obu instancji uznając, że doszło do naruszenia przepisów postępowania z uwagi na wadliwe sporządzenie uzasadnień decyzji. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił na czym polegała wadliwość uzasadnienia decyzji D. i niekonsekwencje w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji. Sąd wskazał również, że czym innym jest niepodjęcie nauki a czym innym brak postępów w nauce odniósł się również do kwestii dotyczących niepodpisania przedłożonej umowy za dotyczącej odpłatności za studia. Sąd kasacyjny wskazuje, że nie jest jego zadaniem domniemywanie na czym polegać miało naruszenie przepisów prawa zarzucane przez stronę sądowi pierwszej instancji. W konsekwencji, z uwagi na zasadę związania sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej nie było możliwe skontrolowanie zaskarżonego wyroku w zakresie wskazanym w punkcie 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej. Zarzut objęty punktem 3 petitum skargi kasacyjnej również jest niezasadny. Skarżąca zarzuciła sądowi uchybienie polegające na nieumorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie skreślenia jej z listy studentów pomimo uznania w wyroku wydanym w sprawie I SA/Gd 125/16, że doszło do wznowienia studiów na [...] semestrze a więc na [...] roku studiów. W ocenie skarżącej brak jest zatem podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie skreślenia jej z listy studentów [...] roku. Odnosząc się do tego zarzutu sąd kasacyjny wyjaśnia, że wyrokiem wydanym w sprawie I OSK 3399/18 uznał, że wbrew stanowisku sądu wyrażonemu w wyroku I SA/Gd 125/16 nie doszło do doręczenia skarżącej decyzji z [...] lutego 2014 roku o wznowieniu studiów na [...] semestrze [...] roku. Tym niemniej sąd kasacyjny uznaje, że prawidłowe są wskazania sądu pierwszej instancji, zgodnie z którymi organy zobowiązane będą przy ponownym rozpoznaniu sprawy zobowiązane będą uwzględnić ocenę prawną, zwłaszcza w zakresie spełnienia przy wydawaniu decyzji wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. w kontekście zagwarantowania stronie pełnego prawa do obrony i uprawnień procesowych, a także uwzględnić związek pomiędzy rozstrzygnięciem dotyczącym skreślenia z listy studentów i wznowieniem toku studiów. W konsekwencji zaskarżony wyrok nie narusza również art. 153 p.p.s.a. Zarzut objęty punktem 4 petitum skargi kasacyjnej jest oczywiście niezasadny. Sąd pierwszej instancji wskazał wprost w uzasadnieniu, że organ nie przekazał kompletnych akt postępowania. Sąd pierwszej instancji podjął czynności mające na celu doprowadzenie do uzyskania kompletnych akt sprawy, w tym m.in. nałożył na organ grzywnę. Skoro pomimo podjęcia przez sąd wszystkich czynności nie udało się doprowadzić do uzyskania kompletnych akt sprawy, sąd postąpił prawidłowo dokonując kontroli zaskarżonej decyzji na podstawie dostępnego mu materiału a następnie uchylając decyzje organów obu instancji z uwagi na naruszenie przepisów postępowania. Z tych też przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.