III SO/Gd 53/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku J. F. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej Rektorowi Uniwersytetu [...] z tytułu przekazania niekompletnych akt postanawia: 1. wymierzyć Rektorowi Uniwersytetu [...] grzywnę w wysokości 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych za przekazanie skargi wraz z niekompletnymi aktami sprawy; 2. zasądzić od Rektora Uniwersytetu [...] na rzecz skarżącej J. F. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 8 lipca 2016 r. J. F. (dalej - jako "skarżąca") wniosła o wymierzenie Rektorowi Uniwersytetu grzywny z tytułu przekazania Sądowi niekompletnych akt w sprawie ze skargi z dnia 30 kwietnia 2016 r. na decyzję Rektora Uniwersytetu z dnia 15 marca 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Dziekana Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu z dnia 19 stycznia 2016 r. o skreśleniu jej z listy studentów. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazała, że decyzją z dnia 19 stycznia 2016 r., nr [...] Dziekan Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu G. skreślił ją z listy studentów wskazując jako przyczynę stwierdzenie braku postępów w nauce oraz niepodpisanie przedłożonej przez uczelnię umowy o warunkach odpłatności za studia lub usługi edukacyjne. Od przedmiotowej decyzji skarżąca wniosła w dniu 18 lutego 2016 r. odwołanie. Decyzją z dnia 15 marca 2016 r., nr [...] Rektor Uniwersytetu G. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Następnie skarżąca w dniu 1 maja 2016 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na wskazaną decyzję Rektora Uniwersytetu. Organ przekazał skargę wraz z odpowiedzią i aktami sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dniu 2 czerwca 2016 r. Sprawę wpisano pod sygn. akt III SA/Gd 588/16. W dniu 9 czerwca 2016 r. wezwano pełnomocnika Rektora Uniwersytetu do uzupełnienia akt administracyjnych przez nadesłanie decyzji z dnia 19 stycznia 2016 r., nr [...]. W dniu 15 czerwca 2016 r. pełnomocnik organu przesłał do Sądu kserokopię wskazanej decyzji. Skarżąca podniosła, że w dniu 1 lipca 2016 r. zapoznała się i wykonała fotokopię akt sprawy przesłanych przez Rektora do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Ustaliła, że wbrew obowiązkowi Rektor Uniwersytetu przesłał wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę tylko niektóre dokumenty stanowiące dowody w sprawie. Zdaniem skarżącej, do Sądu nie zostały doręczone dokumenty stanowiące niekorzystne dla Dziekana Wydziału Prawa i Administracji i Rektora Uniwersytetu [...] dowody potwierdzające zarzuty jej odwołania z dnia 17 lutego 2016 r. i skargi z dnia 30 kwietnia 2016 r., a zatem działanie organu administracji ma charakter celowy i zmierza do naruszenia przysługującego konstytucyjnego prawa do sprawiedliwego postępowania przed sądem administracyjnym. Takie postępowanie uzasadnia w przekonaniu skarżącej nałożenie na organ grzywny, ponieważ przyczyni się do nadesłania przez Rektora do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kompletnych akt sprawy. W odpowiedzi na wniosek Rektor Uniwersytetu wniósł o jego oddalenie wskazując, że do organu wpłynęły trzy skargi złożone przez skarżącą. W czerwcu 2015r., w styczniu i w maju 2016 r. Wszystkie zostały przez organ przekazane Sądowi przed upływem określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a. terminu wraz z odpowiedziami oraz kompletnymi aktami. Dwie teczki akt administracyjnych skarżącej zostały dołączone do odpowiedzi na skargę z dnia 22 lipca 2015 r., która była przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - sprawa sygn. akt III SAB/Gd 33/15 oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny - sprawa sygn. akt I OSK 487/16. W maju 2016 r. organ został poinformowany przez Sąd, że dwie teczki akt administracyjnych zwrócone przez NSA zostały dołączone do sprawy o sygn. akt III SA/Gd 125/16. Udzielając odpowiedzi na skargę w dniu 2 czerwca 2016 r. organ wnioskował o rozpoznanie tej sprawy łącznie ze sprawą o sygn. akt III SA/Gd 125/16 m.in. w tym celu, aby efektywnie wykorzystać wszystkie dokumenty znajdujące się w obu sprawach. W dniu 15 czerwca 2016 r. na żądanie Sądu została dosłana decyzja z dnia 19 stycznia 2016 r. o skreśleniu z listy studentów. Brak akt administracyjnych skarżącej z uwagi na ich konieczność wykorzystywania we wcześniej toczących się postępowaniach utrudniał niewątpliwie organowi I instancyjnemu, a co za tym idzie organowi odwoławczemu bieżącą kontrolę ich kompletności Nie zaszła, zdaniem organu, opisana w art. 55 § 1 p.p.s.a. przesłanka nie wywiązania się organu z obowiązków przesłania w terminie skargi z odpowiedzią i aktami (z uwzględnieniem już posiadanych przez Sąd). Nie można kwestionować kompletności akt na podstawie enigmatycznie opisanej we wniosku o nałożenie grzywny informacji skarżącej, iż Rektor przesłał wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę tylko niektóre dokumenty stanowiące dowody w sprawie. Nie wykluczając, że przy olbrzymiej ilości dokumentów występujących w sprawach dotyczących skarżącej doszło do pominięcia jej odwołania z dnia 17 lutego 2016 r., którego odpis organ dołącza. W wykonaniu zobowiązania Sądu do wskazania i wyszczególnienia brakujących dokumentów w sprawie, skarżąca w piśmie procesowym z dnia 27 września 2016 r. wymieniła dokumenty, których w jej ocenie jest brak. W piśmie procesowym z dnia 24 października 2016 r. stanowiącym odpowiedź na zobowiązanie Sądu do przedłożenia brakujących dokumentów w sprawie (ewentualnie wyjaśnienie przyczyn ich braku) w związku z treścią ww. pisma skarżącej, pełnomocnik organu powołał się na art. 66a § 5 k.p.a. i wydane w oparciu o ten przepis rozporządzenie z dnia 9 marca 2012 r. Ministra Administracji i Cyfryzacji określające rodzaje spraw, w których obowiązek prowadzenia metryki spraw jest wyłączony ze względu na nieproporcjonalność nakładu środków koniecznych do prowadzenia metryki w stosunku do prostego i powtarzalnego charakteru tych spraw, podnosząc, że taki charakter mają sprawy dotyczące decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studentów. Prowadzenie metryki spraw w sposób oczekiwany przez skarżącą stanowiłoby przykład nieproporcjonalnego nakładu środków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Wniosek podlega uwzględnieniu. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako - "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie wskazać należy, że skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (art. 54 § 1 p.p.s.a). Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2 p.p.s.a.). W razie niezastosowania się przez organ do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym (art. 55 § 1 p.p.s.a.). Należy podkreślić, że wymierzenie grzywny organowi może nastąpić w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, nawet jeżeli dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. nastąpiło przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Jednocześnie należy zaznaczyć, że przyczyny powodujące naruszenia obowiązków są zasadniczo nieistotne dla samego wymierzenia sankcji, choć mogą mieć wpływ na wysokość przedmiotowej grzywny. Grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjny. Przede wszystkim kara finansowa służy zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości. Rolą grzywny jest jednocześnie ukaranie organu za jego nieprawidłowe działania. W ten sposób organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwienie albo utrudnienie realizacji prawa do sądu. Sfomułowanie "sąd może orzec o wymierzeniu grzywny", użyte w § 1 powołanego przepisu wskazuje, że wymierzenie grzywny nie jest obligatoryjne i kwestia ta pozostawiona jest uznaniu Sądu. Sąd wymierzając organowi grzywnę bierze pod uwagę specyfikę i charakter danej sprawy - może uwzględnić m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji; przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów; a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a. Ponadto, jak przyjmuje się w literaturze prawa ratio legis powyższego unormowania stanowi przede wszystkim zabezpieczenie sfery praw i interesów skarżącego. W niniejszej sprawie poza sporem była okoliczność zachowania przez organ terminu trzydziestodniowego do przekazania akt sprawy i odpowiedzi na skargę, liczonego od dnia jej wniesienia. Skarżąca domagając się wymierzenia grzywny organowi wskazywała na niekompletność przekazanych akt. Przepis art. 54 § 2 p.p.s.a. jednoznacznie stanowi, że organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy. Nie zostało w sprawie zakwestionowane, że przekazane przez organ akta są niekompletne. W piśmie procesowym z dnia 24 października 2016 r. stanowiącym odpowiedź na zobowiązanie Sądu do przedłożenia brakujących dokumentów w sprawie ewentualnie wyjaśnienie przyczyn ich braku (wymienionych przez skarżącą w piśmie procesowym z dnia 27 września 2016 r.) pełnomocnik organu przyznał, że prowadzenie metryki spraw w sposób oczekiwany przez skarżącą stanowiłoby przykład nieproporcjonalnego nakładu środków i powołał się na wyłączenie obowiązku prowadzenia metryki w przedmiotowej sprawie. Jednak rozporządzenie z dnia 9 marca 2012 r. Ministra Administracji i Cyfryzacji w sprawie rodzaju spraw, w których obowiązek prowadzenia metryki spraw jest wyłączony (Dz.U. z 2012 r., poz. 269), w załączniku nr 1 w poz. 94 nie obejmuje niniejszej sprawy (skreślenie z list studentów). Tak więc obowiązek prowadzenia metryki nie został w tym przypadku wyłączony. Oczywiście nie wszystkie wymienione w piśmie skarżącej z dnia 27 września 2016 r. dokumenty mogą mieć istotne znaczenie dla sprawy. Niemniej ich brak uniemożliwia jednoznaczną ocenę w tym zakresie. Ponadto, w dniu 9 czerwca 2016 r. wezwano pełnomocnika Rektora Uniwersytetu do uzupełnienia akt administracyjnych przez nadesłanie brakującej decyzji organu I instancji z dnia 19 stycznia 2016 r., nr [...]. Pełnomocnik organu w dniu 15 czerwca 2016 r. przesłał do Sądu kserokopię wskazanej decyzji, natomiast dopiero do odpowiedzi na wniosek o ukaranie grzywną z dnia 2 sierpnia 2016 r. załączył złożone przez skarżącą odwołanie z dnia 17 lutego 2016 r. Fakt nie kwestionowania przez organ zachowania terminów nie może sanować istnienia braków w aktach w tym zakresie. Co prawda pełnomocnik organu zaznaczył, że w odpowiedzi na skargę organ nie powoływał się na argumentację inną niż wynikającą z przesłanych dokumentów. Nie usprawiedliwia to jednak niekompletności akt. Natomiast kwestia możliwości rozpatrzenia wniesionej skargi w oparciu o akta sprawy ma przede wszystkim znacznie dla merytorycznego jej rozstrzygnięcia. Okoliczność pozostawania akt przy innej sprawie sądowo-administracyjnej może być jedynie okolicznością łagodzącą przy orzekaniu o wysokości kary grzywny (por. post. NSA z 16 października 2008 r., sygn. akt I OZ 688/08, Legalis). Podkreślić trzeba, że ustalenie wysokości wymierzonej grzywny pozostawione zostało miarkowaniu Sądu, a jedynie jej górną granicę określono w art. 154 § 6 p.p.s.a., który stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Charakter sprawy przemawiał za wymierzeniem organowi grzywny w wysokości 250 zł. Wysokość wymierzonej grzywny jest wystarczająca do zdyscyplinowania organu, który w przyszłości powinien mieć świadomość konsekwencji naruszenia ciążących na nim obowiązków. W okolicznościach niniejszej sprawy należało uznać, że grzywna w ww. kwocie będzie adekwatna do stopnia naruszenia obowiązku przekazania kompletnych akt i jednocześnie spełni cele, dla których została ustanowiona. Sąd wziął również pod uwagę okoliczność, że sprawa dotyczy decyzji podjętej przez organy uczelni, które posiadają autonomię, a prowadzone przed nimi postępowania w sprawach studentów nie podlegają takim samym rygorom jak w przypadku postępowań przed organami administracji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 154 § 6 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie drugim sentencji postanowienia na podstawie art.200 i art. 205 p.p.s.a.