II SA/Rz 1716/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka Protokolant ref. staż. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu naruszenia przepisów obowiązujących w transporcie drogowym -skargę oddala- Przedmiotem skargi M.Z. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "[...]" w [....] jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego, dalej "GITD z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, wydana w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne. W dniu [...] kwietnia 2014 r. inspektorzy [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...], dalej "WITD" na autostradzie A4 przeprowadzili kontrolę drogową samochodu ciężarowego marki DAF o nr rej. [...] wraz z naczepą o nr rej. [...], kierowanego przez J.H. wykonującego międzynarodowy transport drogowy rzeczy na podstawie licencji nr [...] w imieniu i na rzecz M.Z. W następstwie stwierdzenia naruszenia przepisów regulujących wykonywanie transportu drogowego WITD decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] nałożył na M.Z. karę pieniężną w wysokości 5. 000, 00 złotych. Decyzja ta w wyniku wydania decyzji kasacyjnej GITD z dnia [...] listopada 2014r. nr [...] została uchylona z uwagi na naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu oraz do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy WITD decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] ponownie nałożył na M.Z. karę pieniężną w kwocie 5 000, 00 zł z tytułu stwierdzenia naruszenia określonego w: lp. 6.2.1. załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm., dalej "u.t.d."). M.Z. w odwołaniu od opisanej wyżej decyzji zarzucił pominięcie wzoru określonego w Rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 23 lipca 2013 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego, naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 103 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej "k.p.a.") polegające m.in. na nienależytym wyjaśnieniu stanu faktycznego oraz nienależytym uzasadnieniu decyzji, nieuwzględnieniu interesu społecznego i słusznego obywateli, a także naruszenie art. 92b i 92c u.t.d. przez nieprzeprowadzenie oceny istnienia (braku) wymienionych tam okoliczności wyłączających odpowiedzialność przedsiębiorcy za naruszenia będące następstwem stanowiące samowolnych działań kierowcy. W wyniku rozpatrzenia odwołania opisaną na wstępie decyzją GITD utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w podstawie prawnej powołując art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 4 pkt 22 lit. a, art. 92a ust. 1, ust. 2 i ust. 6, oraz 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 u.t.d., Ip. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d., art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego z dnia 4 lutego 2014 r. (Dz.Urz.UE.L Nr 60, str. 1), art. 15 ust 8 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.Urz.WE nr L 370 z 31.12.1985, P.0008-0021 ze zm.). Organ II instancji podzielił ustalenia faktyczne i ich ocenę prawną dokonaną przez organ I instancji wskazując, że poza sporem pozostaje, że kierowca kontrolowanego pojazdu w dniu [...] kwietnia 2014 r. od godz. 17.00 do momentu zatrzymania przez inspektorów WITD czyli do godz. 18.10 przyłączył do impulsatora skrzyni biegów niedozwolone urządzenie (magnes) w celu ukrycia swojej rzeczywistej aktywności. Na skutek działania magnesu, mimo ruchu pojazdu, na karcie kierowcy, z pominięciem tachografu, rejestrowany był odpoczynek. Powyższe ustalenia obligowały organ do nałożenia na przedsiębiorcę kary pieniężnej w wysokości 5. 000, 00 zł za naruszenie określone w lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. polegające na nierejestrowaniu za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub na karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy lub przebytej drogi. Organ odwoławczy uznał ponadto, że przedsiębiorca nie dowiódł, iż nie miał wpływu na naruszenia przez kierowcę związane z przestrzeganiem czasu pracy, co po myśli art. 92c u.t.d. stanowiłoby przesłankę do niewszczynania lub umorzenia wszczętego postępowania. Nie wykazał bowiem okoliczności potwierdzających, że w dniu kontroli tak zorganizował zadanie przewozowe, aby nie było podstaw do naruszenia norm czasu pracy przez kierowcę. Postępowanie dowodowe (protokół przesłuchania kierowcy) wykazało, że kierowca fałszował zapisy na karcie celem ukrycia rzeczywistej aktywności z obawy przed naruszeniem tych norm. W ocenie organu odwoławczego postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone z poszanowaniem zasad jego prowadzenia, zaś zarzuty odwołania uznał za niezasadne. W skardze na opisaną na wstępie decyzję M.Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, nienależyte uzasadnienie decyzji, nieuwzględnienie zasady załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasady pogłębiania zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej, co skutkowało niewykazaniem w sposób niebudzący wątpliwości okoliczności popełnienia przez stronę naruszeń, - naruszenie art. 92b i art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., umowy międzynarodowej AETR oraz Rozporządzenia (WE) 581/ 2010, Rozporządzenia (WE) 561/2006 oraz Rozporządzenia(EWG) 3820/85 przez nieprzeprowadzenie oceny istnienia (lub braku) wymienionych tam okoliczności egzoneracyjnych, - dokonanie swobodnej oceny zebranych dowodów oraz niepowołanie w decyzji przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną jej wydania, - naruszenie art. 92b i art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. przez ich zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji nakładającej karę pieniężną mimo nieudowodnienia odpowiedzialność przewoźnika za przedmiotowe naruszenie, - zignorowanie przez organ II instancji zarzutu strony odnośnie zastosowania niewłaściwego wzoru decyzji, co potwierdza uchybienie przez kontrolujących obowiązującym przepisom art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. skutkujące niedopełnieniem przez nich obowiązków służbowych, - błędne poinformowanie strony o możliwości wniesienia skargi oraz błędne poinformowanie organu I instancji o wydanym rozstrzygnięciu w przedmiotowej sprawie - naruszenie art. 8 i 9 ustawy o swobodzie działalności stanowiących o wspieraniu przez organy administracji publicznej rozwoju przedsiębiorczości oraz wykonywaniu swoich zadań wyłącznie na podstawie prawa. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga została oddalona, bowiem okazała się w pełni nieuzasadniona. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu była w niniejszej sprawie decyzja GITD o nałożeniu na M.Z. kary pieniężnej w wysokości 5000 zł z powodu nierejestrowania za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy oraz przebytej drogi, co było wynikiem przyłączenia przez kierowcę J.H. do impulsatora skrzyni biegów niedozwolonego urządzenia - magnesu – w celu ukrycia rzeczywistej aktywności. Oddziaływanie magnesu sprawiło, że podczas ruchu pojazdu na karcie kierowcy oraz w pominięciu urządzenia rejestrującego (tachograf) rejestrował odpoczynek kierowcy. Według Sądu materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący i w taki sam sposób został rozpatrzony, czym wypełniono dyspozycje regulacji art. 7, 77 i 80 K.p.a. Naruszenie przytoczonych w decyzjach norm materialnoprawnych zostało przez Organy Inspekcji dowiedzione przede wszystkim za pomocą protokołu przesłuchania świadka kierowcy J.H. oraz protokołu kontroli drogowej z dnia [...] kwietnia 2014 r., a również dokumentacji fotograficznej. Z treści tych dowodów wynika w sposób bezsprzeczny, że skarżący przewoźnik, na skutek zawinionego działania swego kierowcy, dopuścił się naruszenia przepisów obowiązujących w transporcie drogowym w sposób opisany w treści lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego jak również prawa materialnego nie okazały się zasadne w toku kontroli sądowoadministracyjnej. Wyjaśnić należy skarżącemu, iż powołany przez niego w skardze art. 92b jak również art. 92c u.t.d. nakładają na przedsiębiorcę bezwzględny obowiązek kontroli i właściwej organizacji pracy kierowców, w celu przeciwdziałania naruszeniom wymogów wynikających z u.t.d. Brak możliwości bieżącej kontroli kierowcy nie zwalnia przedsiębiorcy z odpowiedzialności wynikającej z art. 92a u.t.d. (zob. wyrok WSA w Krakowie z 16 września 2014 r., III SA/Kr 578/14, WSA w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2016 r. II SA/Gl 225/16, opubl. w CBOIS). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, który skład orzekający WSA podziela w całości, iż w zakresie przepisu art. 92b ust. 1 u.t.d. nie mieszczą się przypadki związane z niewłaściwym użytkowaniem tachografu, wszelkie ingerencje w jego działanie, w tym również niezarejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Trafnie przyjmuje się bowiem, że hipoteza tego przepisu obejmuje swoim zakresem wyłącznie przypadki, w których naruszono normy dotyczące przestrzegania przez kierowców obowiązujących regulacji prawnych o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw i okresów wypoczynku, wskazanych w tym przepisie. Ustawodawca nie bez powodu ograniczył możliwość wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorców w oparciu o tę normę prawną tylko do naruszenia przepisów – o czasie prowadzenia pojazdów, - wymaganych przerw oraz – okresów odpoczynku, warunkując to wyłączenie właściwą organizacją pracy i odpowiednim systemem wynagradzania. Uznano za właściwe, że skoro warunki te zostaną spełnione, przedsiębiorca nie będzie już miał interesu w naruszaniu tych norm przez kierowców. Natomiast w sytuacji zaistnienia takich naruszeń jak stwierdzone w niniejszej sprawie, przedsiębiorca może zwolnić od odpowiedzialności jedynie w wyniku wykazania przesłanek z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., a więc wówczas gdy "okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie powstało wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć" (zob. wyrok NSA z 25 września 2014 r., II GSK 1027/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 lipca 2014 r., III SA/Wr 222/14, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 maja 2016 r., II SA/Go 329/16, opubl. w CBOIS). Przepis art. 92c ust. 1 u.t.d. na który również powołuje się Skarżący dopuszcza ewentualność zaistnienia wyjątków od zasady odpowiedzialności przedsiębiorcy za działania swoich kierowców, a tym samym uniknięcia kary pieniężnej. Jednakże należy mocno podkreślić, że jego dyspozycja odnosi się do bardzo wyjątkowych sytuacji, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Warunkiem zwolnienia się z odpowiedzialności administracyjnej jest nie tylko brak możliwości przewidzenia zdarzeń i okoliczności, powodujących naruszenie przepisów u.t.d., ale ponadto występujący jednocześnie brak wpływu przewoźnika na powstanie naruszenia. W konsekwencji wyłączenie odpowiedzialności przedsiębiorcy w sytuacji, gdy naruszenie wynika z zawinionego działania kierowcy, którym przedsiębiorca się posługuje przy wykonywaniu transportu drogowego, lecz nie jest skutkiem nadzwyczajnych, niemożliwych do przewidzenia okoliczności, dodatkowo na które nie przewoźnik nie miał wpływu, nie może mieć miejsca, albowiem prowadziłoby, to do każdorazowego uniknięcia sankcji przez ten podmiot za błędy w szkoleniu, nadzorze, i co należy wyraźnie podkreślić, także w doborze pracowników. Przyjęcie zatem za prawidłową takiej wykładni art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., która uznaje, że przepis ten dotyczy okoliczności wyjątkowych i nadzwyczajnych (np. klęska żywiołowa) oraz niezależnych od przedsiębiorcy, prowadzi do wniosku, że przedsiębiorca wykonujący przewóz drogowy nie jest zwolniony z odpowiedzialności, gdy wyłączna wina za powstanie naruszenia spoczywa na kierowcy (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2014 r., II GSK 1027/13, opubl. w CBOIS). W sprawie stanowiącej przedmiot orzekania Sądu, niekwestionowana okoliczność użycia przez kierowcę magnesu w celu ingerencji w pracę tachografu nie jest okolicznością ujętą w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., a więc okolicznością nadzwyczajną, niespodziewaną, a przede wszystkim nieznaną w praktyce działań kierowców zatrudnionych w przedsiębiorstwach transportowych. W konsekwencji nie jest również okolicznością, którą doświadczony i profesjonalny podmiot organizując przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie byłby w stanie przewidzieć i zapobiec, np. poprzez odpowiednio wyselekcjonowaną kadrę pouczoną o konkretnej odpowiedzialności pracowniczej za tego typu zachowanie. Na marginesie wspomnieć należy, iż przedłożone przez przewoźnika w toku postępowania wyjaśniającego dokumenty nie przewidują wyraźnie określonej do co rodzaju odpowiedzialności pracowników skarżącego za czyn, którego dopuścił się kierowca skarżącego. Ponieważ wystąpienia tego rodzaju zdarzeń, jakie wskazuje treść art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. przedsiębiorca nawet nie uprawdopodobnił przed Organami Inspekcji, to powinien ponieść odpowiedzialność administracyjną przewidzianą w art. 92a ust. 1 u.t.d. Dla legalności stosowania tego przepisu wobec przewoźnika nie ma wpływu to, że wyłączna wina za powstanie naruszenia obciąża jego kierowcę. W rezultacie, należało w całości zaakceptować rozstrzygnięcie organów o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w ustalonej w wysokości 5000 zł. Pozostałe zarzuty skargi nie mogły zostać przez Sąd uwzględnione bowiem nie podnoszą one naruszeń prawa mogących mieć jakikolwiek wpływ na prawidłowo ustalony przez organy inspekcji wynik postępowania administracyjnego. Tak należało ocenić m.in. dostrzeżoną przez skarżącego kwestię pominięcia obowiązującego wzoru decyzji wynikającego z rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 23 lipca 2013 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego (Dz.U. z 2013 r. poz. 1064), albowiem poddane kontroli decyzje administracyjne zawierają wymagane prawem procesowym elementy składowe, nie naruszając tym samych jakichkolwiek uprawnień strony (art. 107 § 1 K.p.a.). WSA działając z urzędu również nie doszukał się takich naruszeń prawa, które musiałyby skutkować koniecznością uwzględnienia skargi. Dlatego też, stanowisko Organu odwoławczego jako zgodne z prawem nie mogło zostać przez Sąd podważone mocą jego kompetencji kasacyjnych. Z tych względów skarga w niniejszej sprawie okazała się niezasadna, a w rezultacie została też oddalona przez WSA na podstawie art. 151 p.p.s.a.