II SAB/Bd 19/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi E. L. na bezczynność Przedsiębiorstwa [...] spółka z o.o. w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. E. L. – reprezentowana przez R. F., złożyła skargę na bezczynność P. G. K. sp. z o.o. w A. K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zawartej we wniosku z dnia [...] listopada 2015 r. Przedmiotem wniosku było udostępnienie informacji w zakresie treści decyzji wydanych na rzecz Spółki na podstawie art. 124b ust. 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w 2014 r. Wniosek został przesłany za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres: "[email protected]", podany na stronie internetowej P. sp. z o.o. Spółka nie odpowiedziała na wniosek, a żądana informacja nie jest ujawniona na stronie Biuletynu Informacji Publicznej P. sp. z o.o. W ocenie skarżącej P. sp. z o.o. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, bowiem Gmina Miejska A. K. jest jedynym udziałowcem spółki i prowadzi ona działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Strona powołała się w tym względzie na pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1421/14 oraz na dane Spółki zawarte w Rejestrze Przedsiębiorców KRS. Jednocześnie skarżąca, powołując się na art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" tiret pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej, podniosła, że pojęcie informacji publicznej obejmuje w szczególności treść decyzji administracyjnych. Skarżącej wskazała, że skoro Spółka nie odpowiedziała na wniosek w 14-dniowym terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 powyższej ustawy, jak też nie zawiadomiła wnioskodawczyni o braku możliwości załatwienia wniosku w ww. terminie, a także nie poinformowała wnioskodawczyni o ewentualnej opłacie z tytułu dodatkowych kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji, oznacza to, że pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania tego wniosku. Wobec powyższego skarżąca wniosła o zobowiązanie P. sp. z o.o. do rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2015 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku, stwierdzenia, że wystąpiła bezczynność oraz, że bezczynność, jakiej dopuściła się Spółka, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo, na podstawie art. 154 § 6 oraz art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwróciła się o zasądzenie od Spółki na jej rzecz sumy pieniężnej w kwocie [...]zł. Poza tym wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Strona ponadto zawarła w skardze wniosek o przeprowadzenie - na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej - uzupełniającego dowodu z: a) wiadomości e-mail skarżącej z dnia [...] listopada 2015 r. - na okoliczność złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, b) wydruku ze strony internetowej P. sp. z o.o. - celem ustalenia adresu email, z którego korzysta P. sp. z o.o., c) informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z rejestru przedsiębiorców KRS przeciwnika - na okoliczność przedmiotu działalności Spółki oraz jego struktury własnościowej. W odpowiedzi na skargę Prezes Zarządu P. sp. z o.o. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Prezes Zarządu Spółki podniósł, że wniosek skarżącej z dnia [...] listopada 2015 r. nie wpłynął do Spółki, a tym samym nie mogła ona udzielić na niego odpowiedzi. Skarżąca nie przedłożyła zaś dowodu doręczenia wniosku. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. sąd zwrócił się do skarżącej o podanie czy dysponuje potwierdzeniem odbioru korespondencji nadanej do P. sp. z o.o. Pełnomocnik skarżącej odpowiedział, że nie ma potwierdzenia odbioru korespondencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu jako bezzasadna. Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), dalej jako "u.d.i.p." Niewątpliwie od strony podmiotowej i przedmiotowej P. sp. z o.o. jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym w szczególności (m.in.) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie z art. 4 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 184 ze zm.) pozycję taką ma podmiot, który posiada kontrolę nad przedsiębiorcą, wyrażającą się m.in. w dysponowaniu bezpośrednio lub pośrednio większością głosów na zgromadzeniu wspólników, czy też w uprawnieniu do powoływania lub odwoływania większości członków zarządu lub rady nadzorczej. W rozpoznawanej sprawie Gmina M. w A. K. jest jedynym wspólnikiem spółki, a więc właścicielem całości udziałów Spółki. Wynika to z załączonego do akt sprawy odpisu z KRS P. G. K. sp. z o.o. w A. K.. Skoro Spółka jest osobą prawną, w której jednostka samorządu terytorialnego posiada pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Obowiązek udostępniania informacji publicznych ciąży na P. sp. z o.o. również z tego tytułu, że - będąc gminnym przedsiębiorstwem gospodarki komunalnej - Spółka ta została powołana przez Gminę Miejską w celu realizacji określonych zadań z zakresu użyteczności publicznej. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.) w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Zasady i formy prowadzenia gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, określa natomiast ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r., Nr 45, poz. 236). Zgodnie z art. 1 ust. 2 i art. 2 tej ustawy, gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych i może być ona prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Objęte zatem wnioskiem informacje, tj. treść decyzji administracyjnych wydanych na wniosek Spółki w 2014 r. w trybie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), stanowią co do zasady informację publiczną. Wskazany tryb reguluje bowiem możliwość ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Decyzje wydawane na wniosek Spółki w tym przedmiocie bezpośrednio zatem dotyczą realizacji powierzonych jej zadań użyteczności publicznej. Każda decyzja administracyjna jest też aktem administracyjnym i jednocześnie dokumentem urzędowym, a zatem wprost z przepisów u.d.i.p. (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" tiret pierwsze oraz ust. 2), wynika, że treść decyzji administracyjnej stanowi informację publiczną (por. wyroki NSA: z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 609/12, LEX nr 1247188 oraz z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 83/10, LEX nr 595563). P. sp. z o.o. jest zatem podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych, a tym samym każdy skutecznie złożony do tej Spółki wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega załatwieniu w trybie określonym przepisami u.d.i.p. Po otrzymaniu wniosku podmiot zobowiązany winien - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p.) udostępnić wnioskodawcy żądaną informacje publiczną, ewentualnie w tym terminie wydać – zgodnie z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. – decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeśli uzna, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p. Podkreślić jednak należy, że obowiązek udostępniania informacji publicznych dotyczy wyłącznie takich informacji, które są w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Jeżeli zaś podmiot taki nie dysponuje informacją publiczną wskazaną w skierowanym do niego wniosku, by nie pozostawać w stanie bezczynności winien w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku powiadomić o tym fakcie wnioskodawcę na piśmie, przy czym informacja taka nie wymaga formy decyzji administracyjnej, o jakiej stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt II SAB 289/02, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt. I OSK 1644/09 – dostępne w CBOSA). W niniejszej sprawie P. sp. z o.o. nie odpowiedziała na wniosek skarżącej, gdyż jak twierdzi, takiego wniosku nie otrzymała. Prezes Zarządu P. sp. z o.o. w odpowiedzi na skargę, stwierdził, że wiadomość mailowa zawierająca wniosek z dnia [...] listopada 2015 r. nie dotarła do Spółki. Twierdzenie o nieotrzymaniu przez Spółkę wiadomości mailowej kwestionuje skarżąca podnosząc, że wiadomość ta została nadana na oficjalną skrzynkę mailową P. sp. z o.o., podaną na jej stronie internetowej. Na tej podstawie - uznając doręczenie Spółce przedmiotowego wniosku za skuteczne – skarżąca zarzuca jej uchybienie ustawowego (14-dniowego) terminu do udzielenia odpowiedzi na wniosek, a tym samym dopuszczenie się w przedmiotowej sprawie bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dla oceny, czy P. sp. z o.o. dopuściła się bezczynności, a w konsekwencji, czy skarga podlega uwzględnieniu poprzez stwierdzenie zaistnienia tego stanu, decydujące znaczenie ma wykazanie, że wniosek nadany "zwykłą" (a nie np. za pośrednictwem systemu ePUAP) pocztą elektroniczną, został Spółce skutecznie doręczony. Skuteczne doręczenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest bowiem – w świetle art. 10 u.d.i.p. – warunkiem powstania po stronie jego adresata obowiązku jego rozpatrzenia. (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 973/12 – dostępne w CBOSA). W doktrynie wskazuje się, że momentem otrzymania wniosku jest data jego wpływu do podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. W przypadku wniosków składanych drogą elektroniczną, ustawowy czternastodniowy termin od momentu wpływu wniosku do właściwego podmiotu, liczy się od momentu zarejestrowania go na serwerze odbiorcy. Moment wpływu wniosku do właściwego podmiotu odpowiada chwili wprowadzenia wniosku do systemu elektronicznego tego podmiotu (zob. K. Kędzierska [w:] red. P. Szustakiewicz, Dostęp do informacji publicznej. Praktyczne wskazówki w świetle obowiązujących przepisów i orzecznictwa, C.H. Beck 2014 s. 163-164, p. 6.5). W ocenie Sądu, skoro P. Sp. z o.o. kwestionuje, jakoby wiadomość mailowa zawierająca wniosek wpłynęła na jego skrzynkę mailową, uznać należy, że ciężar wykazania tej okoliczności, a więc skutecznego złożenia wniosku spoczywał na skarżącej, jako podmiocie, który z tego faktu wywodzi skutki prawne. Skoro skarżąca, jako sposób złożenia wniosku, obrała nadanie go "zwykłą" pocztą elektroniczną, winna zapewnić sobie również uzyskanie w odpowiedniej formie potwierdzenia doręczenia tego wniosku Spółce. Załączony do skargi wydruk przedmiotowej wiadomości z dnia [...] listopada 2015 r. ze skrzynki mailowej skarżącej potwierdza bowiem jedynie fakt nadania przedmiotowej korespondencji na skrzynkę milową P. sp. z o.o., nie zaś fakt jej doręczenia adresatowi. W ocenie Sądu właściwym dowodem potwierdzającym okoliczność złożenia przez skarżącą drogą elektroniczną przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, mogłoby być urzędowe poświadczenie odbioru, o jakim mowa w przepisie art. 63 § 4 k.p.a., który w rozpoznawanej sprawie mógłby znaleźć zastosowanie per analogiam. Takiego dowodu skarżąca jednak nie zaoferowała. Tymczasem przywołany przepis stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany potwierdzić wniesienie podania, jeżeli wnoszący tego zażąda. W przypadku wniesienia podania w formie dokumentu elektronicznego organ jest obowiązany potwierdzić wniesienie podania przez doręczenie urzędowego poświadczenia odbioru na wskazany przez wnoszącego adres elektroniczny. Z przepisu tego wynika, że osoba wysyłająca do organu pismo drogą elektroniczną może, ale nie musi, domagać się od tego organu potwierdzenia przyjęcia tego rodzaju przesyłki. Należy jednak zauważyć, że wszelkie ryzyko związane z awarią systemu lub jakąkolwiek inną przeszkodą, która spowodowała, że pismo nie dotarło do organu, obciąża nadawcę. To na nim spoczywa wówczas obowiązek wykazania, że pismo określonej treści zostało doręczone organowi. Dlatego też strona należycie dbająca o swoje interesy winna upewnić się, że wysłane przez nią pismo dotarło do organu i w tym celu zażądać od organu urzędowego poświadczenia odbioru. Samo wysłanie e-maila nie jest równoznaczne z jego dostarczeniem (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 973/12; postanowienie WSA w Krakowie z 28 maja 2014 r., sygn. akt III SAB/Kr 37/09 oraz wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 16/15 i z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 41/15 – dostępne w CBOSA). Skoro więc skarżąca, wbrew ciążącemu na niej obowiązkowi, nie wykazała za pomocą środków dowodowych dopuszczalnych w postępowaniu sądowoadministracyjnym faktu złożenia przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, to należało uznać, że ów wniosek organ otrzymał dopiero wraz z wniesieniem rozpoznawanej skargi na bezczynność. Tymczasem konstrukcja bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek zakłada, że koniecznym jest najpierw skuteczne doręczenie organowi wniosku, a dopiero w przypadku nieudostępnienia informacji publicznej w terminie o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., wywiedzenie skargi do wojewódzkiego sądu (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 372/14 – dostępny w CBOSA). W tej sytuacji brak jest podstaw, by uznać, że P. sp. z o.o. dopuściła się bezczynności. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", orzekł jak w sentencji wyroku.