I SA/Sz 521/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Sędzia WSA Elżbieta Woźniak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Radomska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 26 lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2010-2012 oddala skargę. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR zaskarżoną decyzją z dnia 26 lutego 2016 r. nr [...] uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatu [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z dnia 15 kwietnia 2015 r. ustalającą [...] kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości [...] zł i orzekł o ustaleniu nowej kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w wysokości [...] zł. Zasadnicze ustalenia faktyczne przedstawiają się następująco: W dniu 14 maja 2010 r. wpłynął do Biura Powiatu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w [...] wniosek [...] [...] o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach PROW 2007 - 2013 na 2010 rok do upraw w pakiecie 2 "rolnictwo ekologiczne" w wariantach : – 2.2 "uprawy rolnicze w okresie przestawiania" na areale 53,90 ha (działki rolne A, C i E), – 2.4 "trwałe użytki zielone w okresie przestawiania" na areale 22,40 ha (działki rolne B i D), oraz w pakiecie 3 "ekstensywne trwałe użytki zielone" w wariancie: - 3.1 "ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach" na areale 22,40 ha (działki rolne B i D), na działkach ewidencyjnych nr: [...] (działka rolna A o areale 28,60 ha), [...] (działki rolne B o areale 2,70 ha i C o areale 21 ha) i [...] (działki rolne D o areale 19,70 ha i E o areale 4,30 ha) obręb ewidencyjny [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...]. Na tej podstawie Kierownik w dniu 7 stycznia 2011 r. wydał decyzję nr [...] przyznającą producentowi płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 do upraw w wariantach : – 2.2 do zatwierdzonego areału 53,90 ha w wysokości [...] zł, – 2.4 do zatwierdzonego areału 22,40 ha w wysokości [...] zł, – 3.1 do zatwierdzonego areału 22,40 ha w wysokości [...] zł, w łącznej kwocie [...] zł, która została przekazana na konto producenta w dniu 31 stycznia 2011 r. W decyzji organ wskazał, że producent rozpoczął w dniu 15 marca 2010 r. 5 - letni okres zobowiązania rolnośrodowiskowego. W dniu 16 maja 2011 r. producent złożył wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2011 rok, deklarując uprawy w wariantach: – 2.2 na areale 53,90 ha (działki rolne A - 28,60 ha, C - 21 ha i E - 4,30 ha), – 2.4 na areale 22,40 ha (działki rolne B - 2,70 ha i D - 19,70 ha) i w dodanym wariancie 4.1 "ochrona siedlisk lęgowych ptaków" pakietu 4 "ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami NATURA 2000" na areale 22,40 ha (działki rolne B - 2,70 ha i D - 19,70 ha). Na podstawie ustaleń z kontroli na miejscu w gospodarstwie producenta przeprowadzonej w dniu 19 września 2011 r., Kierownik decyzją nr [...] z dnia 13 czerwca 2012r. przyznał producentowi płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości na 2011 rok do zatwierdzonego areału upraw w następujących wariantach: – 2.2 - 53,36 ha w wysokości [...] zł, – 2.4 - 22,40 ha w wysokości [...] zł, – 4.1 - 22,40 ha w łącznej wysokości [...] zł (wraz z kosztami transakcyjnymi [...] zł), łączna kwota [...] zł została przekazana na konto producenta w dniu 29 czerwca 2012 r. Tym samym producent objął swoim zobowiązaniem rolnośrodowiskowym wariant 4.1, który wprowadził zamiast wariantu 3.1. Po weryfikacji kolejnego wniosku kontynuacyjnego z dnia 20 kwietnia 2012 r., Kierownik decyzją z dnia 27 lutego 2013 r. nr [...] przyznał producentowi płatność rolnośrodowiskową na rok 2012 do upraw w wariantach : – 2.1 do zatwierdzonego areału 52,98 ha w wysokości [...] zł, – 2.3 do zatwierdzonego areału 22,40 ha w wysokości [...] zł, – 4.1 do zatwierdzonego areału 22,40 ha w wysokości [...] zł. W roku 2013 producent złożył następny wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej do upraw w ww. wariantach. W dniach 27 marca 2014 r. – 1 kwietnia 2014 r. w gospodarstwie producenta została przeprowadzona kontrola w zakresie Programu Rolnośrodowiskowego, która wykazała, że uprawy rolne w wariancie 2.1 były prowadzone na obszarze mniejszym niż deklarowany. Poza tym inspektorzy terenowi stwierdzili, że nie zostały spełnione określone wymogi na działce rolnej B, działce rolnej F, działce rolnej G, inspektorzy wszystkie nieprawidłowości wskazali w raporcie, na co organ zwrócił uwagę w swojej decyzji. Do protokołu z kontroli na miejscu [...] nie wniósł żadnych uwag ani zastrzeżeń. Natomiast ze względu na przypisanie działkom rolnym kodu nieprawidłowości DR 52, zostały one dodatkowo sprawdzone podczas kontroli administracyjnej w oparciu o dane systemu identyfikacji działek rolnych - LPIS. Została zweryfikowana ich powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG). Na podstawie wyników ww. kontroli Kierownik decyzją nr [...] przyznał producentowi płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 w pomniejszonej wysokości, do zatwierdzonej powierzchni upraw po pomniejszeniu o dwukrotność stwierdzonej różnicy w wariantach: – 2.1 - 49,31 ha w wysokości [...] zł, – 2.3 - 21,61 ha w wysokości ...] zł, przy czym dla działki rolnej B zastosowano obniżkę płatności o 100% za stwierdzone nieprawidłowości, – 4.1 - 21,61 ha w wysokości [...] zł, przy czym dla działki rolnej B zastosowano obniżkę płatności o 80%, zaś dla działek rolnych F i G o 50% za stwierdzone nieprawidłowości. W związku z wniesieniem przez producenta od powyższej decyzji odwołania po terminie, organ II instancji stwierdził niedopuszczalność odwołania. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności w programie rolnośrodowiskowym, w dniu 15 kwietnia 2015 r. organ I instancji decyzją nr [...] ustalił producentowi kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w wysokości [...] zł. Po rozpoznaniu odwołania od tej decyzji, organ odwoławczy w dniu 24 czerwca 2015 r. wydał decyzję nr [...] o uchyleniu zaskarżonej decyzji i ustaleniu nowej kwoty do zwrotu w wysokości [...] zł. Następnie, organ II instancji postanowieniem nr [...] z dnia 13 lipca 2015 r. sprostował błąd rachunkowy w decyzji nr [...], poprawiając ustaloną kwotę do zwrotu na kwotę [....] zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu skargi producenta na ww. decyzję, wyrokiem z dnia 19 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Sz 968/15 uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na to, że sprostowanie kwoty spowodowało nałożenie na skarżącego większej kwoty zobowiązania pieniężnego. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy decyzją z dnia 26 lutego 2016 r. uchylił decyzję nr [...] z dnia 15 kwietnia 2015 r. ustalającą producentowi kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych i orzekł o ustaleniu nowej kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w wysokości [...] zł. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ ten powołując się na stosowne przepisy prawa, wskazał, że w rozpatrywanej sprawie zaistniały przesłanki do uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i ustalenia nowej kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2010-2012. W toku postępowania ustalono, że producent otrzymał płatność rolnośrodowiskową za rok 2010 na mocy decyzji z dnia 7 stycznia 2011 r. w łącznej kwocie [...] zł, która została przekazana w dniu 31 stycznia 2011 r. i rozpoczął 5 letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe od dnia 15 marca 2010 r. w pakiecie rolnictwo ekologiczne, w wariantach 2.2 i 2.4 oraz w pakiecie 3 w wariancie 3.1. Przytaczając odpowiednie przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. nr 33, poz. 262 ze zm.), rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21 października 2005 r., str. 1, ze zm.), ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013 r. poz. 173), organ odwoławczy wskazał, że w roku 2011 producent zmienił wariant 3.1 na wariant 4.1, który został objęty zobowiązaniem rolnośrodowiskowym. W kolejnych latach 2012-2013 składając wnioski o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, potwierdził, że kontynuuje podjęte zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Jednakże kontrola przeprowadzona w 2014 roku w gospodarstwie producenta wykazała, że nie przestrzegał warunków i wymogów obowiązujących w Programie Rolnośrodowiskowym dla pakietów 2 i 4, w wariantach 2.1, 2.3 i 4.1. Z tego powodu Kierownik decyzją z dnia 6 czerwca 2014 r. przyznał płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 w pomniejszonej wysokości. Organ wskazał również, że w przypadku stwierdzenia w roku 2013 niespełnienia któregokolwiek z wymogów w ramach określonych pakietów i ich wariantów, na podstawie art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz. UE L 25, str. 8 z 28 stycznia 2011 r. ze zm.), płatność rolnośrodowiskowa przyznana w roku 2011 i 2012 podlega odzyskaniu w części, której dotyczy niespełnienie wymogu. W swojej decyzji organ wskazał w odniesieniu do wariantu 2.3 (2.4) i wariantu 4.1 jakie stwierdził nieprawidłowości i kwotę płatności, która podlegała zwrotowi za poszczególne lata. Rozpoznając sprawę, organ odwoławczy stwierdził, że w decyzji organu I instancji została błędnie ustalona kwota do zwrotu, wobec czego w swojej decyzji przedstawił szczegółowe wyliczenie kwoty do zwrotu, do której producent był zobowiązany: za rok 2010 w wariancie 2.2, w wariancie 2.4 i w wariancie 3.1 w łącznej wysokości [...] zł, za rok 2011 w wariancie 2.2, w wariancie 2.4 i w wariancie 4.1 w łącznej wysokości [...] zł oraz za rok 2012 w wariancie 2.2, w wariancie 2.4 i w wariancie 4.1 w łącznej wysokości [...]. Łączna kwota do zwrotu za lata 2010 - 2012 wyniosła [...] zł. Organ wskazał także, że w dniu 6.06.2015 r. już po wydaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, [...] wpłacił na konto Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę [...] zł. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ II instancji wskazał, że bezzasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 6, 7 i 8 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego nieuzasadniony był również zarzut naruszenia § 38 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, gdyż przepis ten stosowany jest w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na dany rok, gdyż wskazuje jakie obniżki należy zastosować w przypadku niedopełnienia danych wymogów przez rolnika. Obniżki te zostały zapisane w załączniku nr 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Z powyższym przepisem wiąże się zastosowanie art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 w postępowaniu o ustalenie nienależnie pobranych płatności, potwierdzone nieprawidłowości w postępowaniu o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej mają wpływ w oparciu o ww. artykuł na zastosowanie takich samych obniżek zawartych w załączniku nr 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego w stosunku do wypłaconych płatności za lata wcześniejsze - tj. za lata 2011-2012 przy obliczaniu kwoty wymaganej do zwrotu. Zastosowanie wskazanych obniżek spowodowane jest niedopełnieniem warunków zapisanych w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Odnośnie do zarzutu zastosowania art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, organ wskazał, że wbrew opinii producenta, wszelkie regulacje tego rozporządzenia mają zastosowanie w niniejszej sprawie. Organ stwierdził, że sprawy z wniosków złożonych od 1 stycznia 2011 r. winny być rozpatrywane z uwzględnieniem regulacji rozporządzenia nr 65/2011, niezależnie od tego, czy dotyczą zobowiązań nowych, czy też kontynuacji zobowiązań podjętych podczas obowiązywania przepisów wcześniejszych. Organ dodał, że choć producent podjął swoje zobowiązanie rolnośrodowiskowe w roku 2010 to na podstawie wniosku złożonego w dniu 14 maja 2010 r. w kolejnych latach kontynuował swoje zobowiązanie rolnośrodowiskowe już po wejściu w życie ww. rozporządzenia. Odnośnie zarzutu zastosowania art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, organ stwierdził, że wykryte niezgodności zostały wyszczególnione w raporcie z kontroli przeprowadzonej w dniach 27.03.2014 r. - 1.04.2014 r., do którego strona nie wniosła żadnych uwag ani zastrzeżeń. Ujawnione podczas tej kontroli uchybienia miały wpływ na wydanie decyzji z dnia 6 czerwca 2014 r., na mocy której przyznano stronie płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości za rok 2013, stosując obniżki dla działek rolnych B, F i G w wariantach 2.3 i 4.1. Decyzja ta stała się ostateczna w związku z czym wywołuje określone skutki prawne, między innymi stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania. Organ zaznaczył, że nie można stosować przepisu art. 18 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 łącznie. Organ zauważył również, że regulacje zarówno przepisu art. 18 ust. 2 i § 40 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wzajemnie się uzupełniają i stanowią kompletną regulację, gdyż ten pierwszy przepis ma charakter wyłącznie kompetencyjny. Przepisy te są stosowane w sprawach z zakresu przyznania płatności rolnośrodowiskowej. W ocenie organu odwoławczego art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 stanowi samodzielną przesłankę zwrotu pomocy. Powiązanie wykładni obu przepisów zdaniem organu jest błędne i uniemożliwia stosowanie art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011. Przepis ten ewidentnie odnosi się do pomocy już wypłaconej, co oznacza, że nie jest możliwe, a w każdym razie bardzo trudne ustalenie dla okresu, rozmiaru, zasięgu i trwałości niezgodności, jeżeli przyjmie się, że niezgodnością jest nie spełnienie danego wymogu. Zatem zarzut ten organ uznał za nieuzasadniony. Odnosząc się do ostatniego zarzutu naruszenia § 39 i § 40 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez ich niezastosowanie w zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy wskazał, że § 39 ma w sprawie zastosowanie ze względu na niedotrzymanie przez producenta zobowiązania rolnośrodowiskowego w 2013 roku, nie przestrzeganie wymogów w wariancie 2.3 - E4 i w wariancie 4.1 - P011, P018 i P020 oraz zmniejszenie obszaru upraw w roku 2013. Natomiast § 40 nie ma zastosowania w niniejszym postępowaniu. W związku z czym i ten zarzut uznał za nieuzasadniony. Organ zaznaczył, że poza sporem było, iż producent nie dotrzymał wymogów dotyczących upraw prowadzonych w wariantach 2.1, 2.3 i 4.1 oraz zmniejszył powierzchnię tych upraw w okresie trwania zobowiązania rolnośrodowiskowego. Organ odwoławczy zauważył także, iż producent zdawał sobie sprawę z tego, że nie dopełnienie w danym roku jakiegokolwiek wymogu dotyczącego upraw prowadzonych w ramach 5 letniego programu rolnośrodowiskowego będzie się wiązało z koniecznością zwrotu środków finansowych wypłaconych za wcześniejsze lata. Analizując zaskarżoną decyzję, organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji właściwie przyjął, że w gospodarstwie producenta nie wystąpiły żadne zdarzenia zaliczane do kategorii siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności podane w § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 368 z 23 grudnia 2006, str. 15, ze zm.). W sprawie producent nie przedstawił żadnych dowodów na wystąpienie siły wyższej, w związku z czym nie było możliwości zwolnienia producenta z obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności za lata 2010-2012. W sprawie organ I instancji zbadał także, czy nie wystąpiły przesłanki do odstąpienia od ustalenia należności ze względu na ich przedawnienie za lata 2010-2012 i mając na uwadze treść art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemów wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz. UE L 316 z 2 grudnia 2009 r., str. 65) dla wniosków złożonych w 2010 r. i art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 - dla wniosków złożonych w 2011 r. i następnych latach, prawidłowo uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły żadne okoliczności wskazujące na zastosowanie ww. przepisów. Płatności rolnośrodowiskowe za lata 2010-2012 zostały prawidłowo wypłacone na wniosek rolnika. Płatności te nie wynikały z błędu organu. Dlatego organ I instancji prawidłowo ocenił brak wystąpienia wskazanych powyżej przesłanek i nie odstąpił od ustalenia producentowi kwoty nienależnie pobranych płatności w programie rolnośrodowiskowym wymaganej do zwrotu. Konkludując, organ II instancji stwierdził, że ustalona w decyzji kwota płatności rolnośrodowiskowej jest płatnością nienależną w rozumieniu art. 80 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. i art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, którą rolnik zwraca powiększoną o odsetki. Jednocześnie jednak nie zachodzą negatywne przesłanki obowiązku zwrotu tej płatności, o których mowa w art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. i art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011. Organ II instancji zaznaczył, że organ I instancji w swojej decyzji zbadał również czy w niniejszej sprawie są możliwości odstąpienia od ustalenia nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej na podstawie art. 28a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013 r. poz. 173). Organ II instancji wskazał, że w związku z nową kwotą ustaloną do zwrotu zbadał czy dla nowych kwot można zastosować odstąpienie. Ze szczegółowych wyliczeń przedstawionych przez ten organ w decyzji wynikało, że kwota należności za 2010 r. wyniosła [...] zł, za 2011 r. – [...] zł i za 2012 r. – [...] zł. Zatem obliczone kwoty do zwrotu za lata 2010 - 2012 przekroczyły kwoty (odpowiednio:) [...] zł, [...] zł i [...] zł, które stanowiły równowartość [..] euro, przeliczoną na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 7 ust. 2 ww. rozporządzenia Komisji (WE) nr 883/2006. Wobec powyższego organ odwoławczy nie odstąpił od ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej za lata 2010 - 2012. [...] w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego: – 38 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w jego brzmieniu znowelizowanym rozporządzeniem z dnia 12 marca 2014 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - poprzez jego bezpodstawne zastosowanie do instytucji zwrotu płatności otrzymanych przez rolnika za poprzednie lata realizacji programu, podczas gdy instytucję zwrotu regulują normy § 39 tego samego rozporządzenia i to one wskazują prawne przesłanki ewentualnego zwrotu płatności; – art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 r. w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz., WE nr L 25 z dnia 28 stycznia 2011 r. ze zm., str. 8) - poprzez jego zastosowanie, jako podstawy prawnej do nałożenia na stronę sankcji nie wynikającej z tych, ani jakichkolwiek innych norm w zaistniałym, bezspornym stanie faktycznym sprawy; – § 39 i § 40 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu (...) - poprzez ich niezastosowanie, jako norm właściwych do ustalenia czy okoliczności faktyczne sprawy odpowiadają przesłankom zwrotu przez skarżącego płatności otrzymanych w latach 2010-2012. 2) Naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 6, art. 7 oraz art. 8 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia, które w części określonej w dalszym toku odwołania nie znajduje oparcia w żadnym obowiązującym przepisie prawa, w tym w szczególności w normach prawa materialnego wymienionych w pkt. 1, 2 i 3. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), w tym także na decyzje wydawane przez organy administracji rolnej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej decyzji administracyjnej, względem której stwierdzone zostanie co najmniej jedno z naruszeń prawa wskazanych w art. 145 § 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie zarzuty skarżącego koncentrują się wokół dwóch problemów: procesowego oraz materialnego. Jeśli chodzi o zarzuty procesowe skarżący powtórzył sformułowane w odwołaniu i odnoszące się do decyzji organu pierwszej instancji zarzuty naruszenia art. 6, art. 7 oraz art. 8 k.p.a. W istocie jednak w postępowaniu nie zostały naruszone żadne gwarancje strony w sposób, który mógłby mieć wpływ na wynik postępowania i nie doszło też do uchybień w zakresie gromadzenia i ustalenia stanu faktycznego oraz oceny dowodów. Odnosząc się generalnie do zarzutów stawianych organom wskazać należy, że w postępowaniu dotyczącym płatności bezpośrednich obowiązują zasady odmienne od zasad ogólnych znajdujących zastosowanie w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów k.p.a. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 ( Dz.U. z 2013 r., poz. 173 ze zm.), do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do ust. 2 tego artykułu w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się. Zgodnie z art. 21 ust. 3 wskazanej ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Porównanie przytoczonej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że ustawodawca w omawianej kategorii spraw uczynił pewien wyjątek od zasady inkwizycyjności wyrażonej w art. 7 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W przypadku pomocy przyznawanej choćby w postaci płatności do programu rolnośrodowiskowego obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i ewentualnie innych uczestników postępowania. Organy administracji publicznej nie mają natomiast obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ograniczono również stosowanie zasady informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej (art. 9 k.p.a.) oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Takie ograniczenia wynikają z charakteru przyznawanych środków, które są przyznawane bezzwrotnie, jeśli beneficjenci zrealizują warunki pomocy. Z tych względów ich sytuacja prawna nie może być oceniania przez ten sam pryzmat, co adresata aktu lub czynności administracyjnej realizowanego w zakresie imperium państwa. Powyższa konstatacja zasadniczo zmienia ocenę prawną, której skarżący dokonuje na gruncie kodeksowym zarzucając niedopełnienie obowiązków, które nie obciążają organu w tak szerokim zakresie jak twierdzi strona. Nie ma również wątpliwości co do tego, że skarżący nie podważył wyników kontroli przeprowadzonej przez inspektorów organu I instancji w dniach 27.03.2014 -1.04.2014 r. w jego gospodarstwie. Wyniki tej kontroli wykazały, że uprawy rolne w wariancie 2.1 były prowadzone na obszarze mniejszym o 49.31 ha niż deklarowany, ponadto inspektorzy stwierdzili brak spełnienia wymogów na działkach B, F i G. Skutkiem stwierdzenia powyższych nieprawidłowości było wydanie decyzji w przedmiocie przyznania płatności w pomniejszonej wysokości. W toku kontroli i postępowania mającego na celu ustalenie przyczyny i wielkość nieprawidłowości skarżący nie powoływał się na żadne okoliczności wyłączające jego odpowiedzialność, w szczególności siłę wyższą. W postępowaniu zakończonym decyzją o pomniejszeniu płatności, jak również decyzjami wydanymi w niniejszej sprawie, skarżący nie wykazał, by zgłosił wystąpienie szkody wywołanej siłą wyższą w trybie i terminie przewidzianym § 35 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz w art. 47 rozporządzenia Komisji nr 1974/2006. Oceniając zastosowanie przepisów prawa materialnego wskazać należy, że zgodnie z art. 43 rozporządzenia Delegowanego komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz.UE.L.2014.181.48), rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 i (UE) nr 65/2011 tracą moc z dniem 1 stycznia 2015 r. Rozporządzenia te stosuje się jednak nadal w stosunku do: a) wniosków o płatności bezpośrednie złożonych w odniesieniu do okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2015 r.; b) wniosków o płatności złożonych w odniesieniu do roku 2014; oraz c) systemu kontroli i kar administracyjnych w odniesieniu do obowiązków rolników w zakresie zasady wzajemnej zgodności zgodnie z art. 85t i 103z rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007. Wobec powyższego w rozpoznawanej sprawie będą miały zastosowanie przepisy rozporządzenia UE nr 65/2011. W ocenie sądu powyższe rozporządzenie skierowane jest do Państw członkowskich i wprowadza jedynie ogólne zasady kontroli. Kwestię odzyskania nienależnych płatności reguluje art. 5 tego rozporządzenia. Przepis ten wskazuje na zasadę dotyczącą zwrotu przez beneficjenta (rolnika) nienależnie pobranej płatności wraz z odsetkami. Przy czym kwestia związana z wysokością odsetek powinna być zgodna z prawem krajowym, zaś termin naliczania odsetek nie może przekraczać terminu z art. 5 ust. 2 ww. rozporządzenia. W ust. 3 tego artykułu wskazano na przypadki braku obowiązku zwrotu płatności. Organy administracji w swoich decyzjach powołały się na treść art. 18 ust. 1 rozporządzenia UE nr 65/2011. Przepis ten ma tytuł "Zmniejszenia i wykluczenia w przypadku niezgodności z innymi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i powiązanymi obowiązkami", ujęty został w części II "Zasady zarządzania i kontroli", w tytule I "Wsparcie rozwoju obszarów wiejskich w odniesieniu do niektórych środków w ramach osi 2", rozdział II "Kontrola, zmniejszenia i wykluczenia". Na podstawie art. 18 ust. 1 ww. rozporządzenia, pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono następujących obowiązków i kryteriów: a) w przypadku środków, o których mowa w art. 36 lit. a) ppkt (iv) i (v) oraz lit. b) ppkt (v) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 - odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi; lub b) kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych. W przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Przepis tej jednak nie może być stosowany w oderwaniu od ust. 2 tego artykułu, który stanowi, że "Państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków". Ponadto, jeżeli niezgodność wynika z nieprawidłowości popełnionych umyślnie, beneficjenta wyklucza się z danego środka zarówno na dany rok kalendarzowy, w którym stwierdzono niezgodność, jak i na następny rok kalendarzowy (art.18 ust. 3 ww. rozporządzenia). Z treści powyższych przepisów w ocenie sądu wynika, że na ich podstawie rozporządzenia Państwa członkowskie mają możliwość odzyskania (zwrotu) pobranych przez rolnika płatności i uprawnione są do ustanowienia przepisów krajowych, szczegółowo regulujących tę kwestię. Tym samym przepisy te mają charakter norm kompetencyjnych, co przyznał także organ drugiej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stosownie do treści art. 29 ust.1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 143, ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1 (art. 29 ust. 2 ww. ustawy). Do należności, o których mowa w ust. 1 stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.), z wyjątkiem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności, rozkładania płatności na raty oraz zaokrąglania należności, z tym że termin, o którym mowa w art. 47 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, wynosi 60 dni (art. 29 ust. 7 ww. ustawy). Przepisami krajowym w zakresie płatności rolnośrodowiskowej są przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. 2013.361 ze zm.), które miały zastosowanie w niniejszej sprawie na podstawie § 46 tego rozporządzenia. Przepisy tego rozporządzenia, tak jak rozporządzenia UE nr 65/2011 rozróżniają instytucje w postaci zmniejszenia, wykluczenia, odzyskiwania (zwrotu), instytucje te charakteryzują się innymi przesłankami i powinny być stosowane zależnie od okoliczności faktycznych, które uregulowane są w przepisach. Przedmiotem niniejszej sprawy jest ustalenie kwoty nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej, zatem zastosowanie znajduje przepis § 39, który reguluje instytucję zwrotu płatności. Zgodnie z powyższym przepisem: płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z nieprzestrzeganiem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolno środowiskowej określonych w rozporządzeniu. Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na których powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej objętej zmniejszeniem (§ 39 ust. 2 pkt 2). Gdy rolnik nie złożył informacji, o której mowa w § 23 ust. 3 (informację o gruntach, na których realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe w zakresie tego wariantu w danym roku, wskazując ich położenie i powierzchnię), zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana na realizacje tego wariantu (§ 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego). Powyższe wskazuje, że sytuacja w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków ma miejsce niewątpliwie wówczas, gdy wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata, tak jak w rozpoznawanej sprawie), a rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, poprzez zmniejszenie obszaru, na którym winien realizować to zobowiązanie rolnośrodowiskowe, czy też poprzez nieprzestrzeganie wymogów. Uwzględnienia wymaga ponadto powinność informowania Agencji przez beneficjenta o każdym fakcie, który ma wpływ na przyznanie, przedłużanie, korzystanie lub dalsze wypłacanie płatności rolnośrodowiskowej, wynikającą z zapisów pomieszczonych we wniosku o przyznanie płatności. W świetle przytoczonych przepisów i dodatkowych zobowiązań przyjmowanych przez rolnika składającego pierwotny wniosek o płatność rolnośrodowiskową jest oczywiste, że w razie zmiany warunków realizacji przyjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego, bez poinformowania organów Agencji o przyczynach tego stanu, istnieje – co do zasady – podstawa do wydania decyzji ustalającej wysokość kwoty pobranych płatności przypadających do zwrotu. Wbrew odmiennym wywodom zawartym w skardze organ w przedmiotowej sprawie zastosował właśnie powyżej cytowany § 39 rozporządzenia, a nie § 38, który reguluje instytucję zmniejszenia płatności. Zdaniem sądu przepis ten także został zinterpretowany przez organ we właściwy sposób, a sugerowana przez skarżącego wykładnia sprowadzająca się do możliwości zastosowania instytucji zwrotu płatności jedynie w sytuacji, gdy producent nie realizuje w ogóle zobowiązania nie może zostać zaakceptowana. Bowiem zwrot "nie realizuje w całości" nie może być utożsamiany wyłącznie ze zwrotem "w ogóle", tak jak to czyni skarżący. Obowiązkiem rolnika jest realizacja całego wieloletniego zobowiązania, co do którego się zobowiązał we wniosku (z uwzględnieniem wspomnianej powyżej zmiany warunków realizacji zobowiązania, o czym producent poinformował Agencję) i w odniesieniu do tego całego zobowiązania powinien być z kolei odnoszony zakres jego nierealizowania. Tym samym producent nie będzie realizował całości zobowiązania zarówno w sytuacji, gdy nie będzie w ogóle realizował zobowiązania, do którego się zobowiązał, jak i w sytuacji, gdy będzie realizował zobowiązanie, ale jedynie w części. Analiza orzecznictwa wskazuje, że sądy administracyjne przyjmują jednolite stanowisko, że obowiązek zwrotu ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma bowiem charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach (por. wyroki NSA z dnia 10 września 2013 r., II GSK 714/12 oraz WSA w Białymstoku z dnia 25 listopada 2014 r., I SA/Bk 480/14, WSA we Wrocławiu z dnia 15 października 2014 r., III SA/Wr 417/14, WSA w Rzeszowie z dnia 24 kwietnia 2014 r., I SA/Rz 211/14, WSA w Białymstoku z dnia 25 listopada 2014 r., I SA/Bk 480/14, dostępne w bzie orzeczeń na stronie internetowej NSA). Gwarancją zachowania tych warunków jest właśnie zawarta w § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego 2013 zasada zwrotowi wypłaconej uprzednio płatności. Przepis ten znajduje umocowanie w art. 18 ust. 1 in fine rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/11, zgodnie z którym w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie maja zastosowania do kwot wypłaconych już z tytułu zobowiązania w latach wcześniejszych. Rozporządzenie to, jako akt ustawowy i bezpośrednio skuteczny prawa unijnego, znajduje zastosowanie w systemie krajowym zgodnie z zasadami pierwszeństwa prawa unijnego i skutku bezpośredniego. Zauważyć należy, że szeroko przywołane w skardze orzecznictwo Sądów Administracyjnych dotyczyło sytuacji zupełnie odmiennych od występującej w rozpatrywanej sprawie, gdyż w przywołanych przez skarżącego sprawach organy nie stosowały § 39 rozporządzenia regulującego instytucję zwrotu płatności, a jako podstawę rozstrzygania czyniły § 38, który reguluje instytucję zmniejszenia płatności. Nie ma także zastosowania w przedmiotowej sprawie § 40 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który stanowi o wadze stwierdzonej niezgodności, której mowa w art.54 ust. 1 lit.c rozporządzenia nr 1122/2009. Wobec powyższego uznać należy, że rozpoznając przedmiotową sprawę organy zastosowały właściwe przepisy i orzekając na ich podstawie nie naruszyły zasady praworządności o jakiej mowa w art.6 k.p.a. Natomiast wydanie orzeczenia o treści odmiennej od oczekiwanej przez stronę w żadnym razie nie może przesądzać o naruszeniu przez organy zasady pogłębiania zaufania do organów. Ponadto wskazać należy, o czym wspomniano wyżej, że skarżący składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej podpisał oświadczenie, że: znane mu są zasady oraz tryb realizacji płatności i jest świadomy konsekwencji i sankcji niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji programu rolnośrodowiskowego. Dokonana przez sąd w urzędu kontrola wysokości zobowiązania podlegającego zwrotowi nie ujawniła nieprawidłowości w tym zakresie. W konkluzji należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, co obligowało sąd do oddalenia skargi, stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a.