II SA/Kr 552/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Beata Łomnicka Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta K. i Gminy Miejskiej K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 4 marca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o ustaleniu rodzaju i rozmiaru planowanych robót remontowych I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji tego samego organu; II. oddala skargę Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta K. III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej Gminy Miejskiej K. kwotę 680,00 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją 15 grudnia 2015 r. znak [...], po rozpatrzeniu wniosku Skarbu Państwa -reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. i Gminy Miejskiej K. ; o wznowienie postępowania, w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 7 sierpnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Stare Miasto w K. - Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. z dnia 10 stycznia 1972 r. nr [...] orzekającej o ustaleniu rodzaju i rozmiaru planowanych robót w budynku mieszkalnym położonym w K. przy ul. [...] obj. Lwh [...] nr [...] oraz zobowiązującej właścicieli budynku do oświadczenia w terminie 14 dni, że roboty wymienione w decyzji wykonają we własnym zakresie i przy pomocy własnych środków finansowych pod rygorem przeprowadzenia remontu ze środków państwowych z zabezpieczeniem hipotecznym wierzytelności powstałej z tego tytułu, odmówiło uchylenia decyzji ostatecznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 7 sierpnia 2013 r. znak [...] . Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. póz. 23 ze zm.), dalej "K.p.a.", w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/12 (Dz.U. z 2015 r., póz. 702) i art. 156 § 2 K.p.a. W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem chronologii zdarzeń, jakie miały miejsce w jej toku, wskazano, że nie ma podstaw do uchylenia ww. decyzji Kolegium przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. z dnia 10 stycznia 1972 r., ze względu na podnoszoną we wniosku Gminy Miejskiej K. okoliczność znacznego upływu czasu pomiędzy wydaniem decyzji a stwierdzeniem jej nieważności. W szczególności wywiedziono, że nie może w przedmiotowej sprawie znaleźć zastosowania powołany przez wnioskodawcę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13. Wyjaśniając powyższe stwierdzenie wskazano, że w wyroku TK stwierdzono, że w zakresie, w jakim art. 156 § 2 K.p.a. nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Wykazując, że przedmiotowa decyzja Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. z dnia 10 stycznia 1972 r. nie była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy stwierdzono, że nie mieści się ona w zakresie objętym wyrokiem TK. W związku z tym nie ma podstaw, aby we wznowię onym postępowaniu uchylić ostateczną i prawomocną decyzję stwierdzającą jej nieważność. Wnioskodawca złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku podniesiono przede wszystkim, że Kolegium nie przeprowadziło koniecznego postępowania dowodowego w przedmiotowej sprawie. W szczególności wskazano, że z samej decyzji Kolegium z dnia 7 sierpnia 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. z dnia 10 stycznia 1972 r. stwierdzono, że jej wyeliminowanie z obrotu prawnego powoduje powrót do obrotu prawnego decyzji tego samego organu z 24 listopada 1966 r. nr [...] . W ramach niniejszego postępowania konieczne było zapoznanie się przez Kolegium z treścią ww. decyzji z dnia 24 listopada 1966 r., ponieważ to właśnie w tej decyzji mogły zostać wykonane wszystkie czynności, których brak stał się podstawą to stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 10 stycznia 1972 r. Zdaniem strony skarżącej Kolegium naruszyło tym samym art. 7 i 77 § 1 K.p.a., a bez wskazanych dowodów nie mogło orzec o odmowie uchylenia decyzji własnej z dnia 7 sierpnia 2013 r. Zakwestionowano również twierdzenie Kolegium, ze decyzja Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. z dnia 10 stycznia 1972 r. została wydana bez podstawy prawnej, wskazując jako taką podstawę art. 2 i art. 3 ust. 3 ustawy remontowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K, decyzją z 4 marca 2016 r. znak [...] , na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, utrzymało w mocy decyzję opisaną na wstępie. Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, że w myśl art. 149 § 1 w związku z art. 150 K.p.a. - wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia i stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, a organem właściwym w tym zakresie jest organ, który orzekał w ostatniej instancji. Z uwagi na fakt, że przedmiotem żądania strony jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. , to ten właśnie organ był właściwy w sprawie wznowienia postępowania. Termin, o którym mowa w art. 148 K.p.a. został przez stronę wnoszącą zachowany, a zatem należało wznowić przedmiotowe postępowanie. Przesłanką wznowienia wskazaną przez stronę była okoliczność ujęta w przepisie art. 145a § 1 K.p.a., zgodnie z którą można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł 0 niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Wobec faktu, że zdaniem organu wszystkie warunki określone w K.p.a. zostały w przedmiotowej sprawie spełnione, doszło do wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie. Należało zatem przeprowadzić postępowanie wznowione, mające na celu ponowne przeprowadzenie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, w szczególności nakierowane na weryfikację, czy wskazana przesłanka wznowienia ziściła się i powinna stać się podstawą uchylenia ostatecznej decyzji. Mając na uwadze tak zakreślony przedmiot postępowania organ wskazał, że sprawa administracyjna, w której doszło do wznowienia, dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiot postępowania jest zatem o tyle specyficzny, że do wznowienia doszło w sprawie już toczącej się w nadzwyczajnym trybie weryfikacji ostatecznych decyzji przewidzianym w K.p.a. Mając na uwadze powyższe organ wskazał, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest sprawa procesowa: "rozpoznanie 1 rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej materialnej, a zatem jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawyadministracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej .Zatem przedmiotem rozpoznania w przedmiotowej sprawie może być tylko sama ww. decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Stare Miasto w K. - Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. z dnia 10 stycznia 1972 r. nr [...] , a nie postępowanie poprzedzające jej wydanie. Nie ma zatem podstaw do analizowania okoliczności poprzedzających wydanie przedmiotowej decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Stare Miasto w K. - Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. , jak to sugerowała wnioskująca o ponowne rozpatrzenie sprawy strona. Organ stwierdził, że kwestionowana przez wnioskodawcę decyzja SKO w K. z dnia 7 sierpnia 2013 r. sygn. [...] była przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wyrokiem z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 96/15. Sąd oddalił skargę wywodząc, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Kwestionowana decyzja zyskała zatem walor prawomocności. W doktrynie wskazuje się, że prawomocność stanowi cechę zgodności z prawem nadaną decyzji ostatecznej wyrokiem sądu administracyjnego w takim zakresie, w jakim sąd ten może skontrolować zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. W związku z tym w zakresie faktów i dowodów znanych sądowi orzekającemu i istniejących w dniu orzekania przez ten sąd decyzja wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (art. 170 P.p.s.a.). Z kolei odnośnie okoliczności i dowodów powstałych później lub nieznanych sądowi w dniu orzekania zasada ta nie ma zastosowania i możliwe jest wzruszenia prawomocnej decyzji w trybie wznowienia postępowania. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy organ stwierdził, że w zakresie podnoszonych we wniosku zarzutów kwestionujących, że decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Stare Miasto w K. - Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. z dnia 10 stycznia 1972 r. nr [...] była wydana bez podstawy prawnej i rażąco naruszała prawo, nie ma obecnie możliwości odmiennego niż w decyzji SKO w K. z dnia 7 sierpnia 2013 r. oceny tych okoliczności. W tym zakresie bowiem stan faktyczny i prawny sprawy nie uległy zmianie od czasu wydania wyroku z dnia 12 marca sygn. akt lI SA/Kr 96/15 przez WSA w Krakowie, a zatem decyzji Kolegium przysługuje w tym zakresie walor prawomocności, co oznacza, że wiąże ona zgodnie z art. 170 P.p.s.a. wszystkie sądy i organy państwowe. Związanie, o którym mowa powyżej nie dotyczy natomiast przesłanki wskazanej we wniosku o wznowienie, a to kwestii wydania decyzji na podstawie prawnej, której niezgodność z Konstytucją stwierdził Trybunał Konstytucyjny. Wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Niewątpliwie art. 156 § 2 stanowił podstawę prawną decyzji SKO w K. z dnia 7 sierpnia 2013 r. sygn. [...] Organ rozważył zatem, czy ww. wyrok Trybunału znajdzie zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Należy więc odnieść się do przesłanek, jakimi kierował się Trybunał wydając ostatnio wymienione orzeczenie i do kwestii ich zaistnienia w przedmiotowej sprawie. Rozpatrując sprawę Trybunał stwierdził, że zasadniczym problemem, jaki stwarza treść przepisu art. 156 § 2 K.p.a. jest kolizja pomiędzy zasadą praworządności i zasadą pewności prawa. Wskazał, że żadna z tych zasad nie jest zasadą bezwzględną i do obu zachodzą wyjątki. Dodał przy tym, że co do zasady reguły te uzupełniają się, ale akurat na gruncie przepisu art. 156 K.p.a. pozostają w kolizji. Zdaniem Trybunału, niezbędne jest ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Jak podkreślił TK w wyroku z 28 lutego 2012 r. o sygn. [...] , trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie są wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. W szczególności występuje to w razie powołania się na otwartą i nieostrą przesłankę (wadę) "rażącego naruszenie prawa", która w istocie dopełniające obejmuje sytuacje rażącego naruszenia prawa inne niż te, które zostały wyraźnie opisane w pozostałej części wyliczenia zawartego w art. 156 § 1 K.p.a. Trybunał wskazał ponadto, że "działanie organów państwa na podstawie prawą będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo lub jego ekspektatywę (w szczególności jeżeli z takim nabyciem powiązane było powstanie obowiązku państwa), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Takie aspekty i konsekwencje zasady praworządności są bowiem ograniczone przez jej inne oblicze, tj. potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji". Organ stwierdził, że przesłanką uznania, że w danym przypadku stwierdzenie nieważności decyzji byłoby niekonstytucyjne pomimo zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa jest po pierwsze znaczny upływ czasu, a po drugie nabycie przez stronę postępowania z wadliwej decyzji prawa lub ekspektatywy. Jeśli chodzi o przesłankę znacznego upływu czasu, Trybunał nie przesądził o jaki czas ma chodzić. Kwestia ta pozostaje do uznania ustawodawcy, którego obowiązkiem jest obecnie stworzenie odpowiedniej regulacji, co jednak na razie nie nastąpiło. Obecnie zatem nie istnieje podstawa prawna pozwalająca zweryfikować, czy czas, który upłynął pomiędzy wydaniem wadliwej decyzji a stwierdzeniem jej nieważności był wystarczająco długi, aby przyjąć, że zachodzi przypadek naruszenia art. 2 Konstytucji, o którym mowa w orzeczeniu TK, czy też nie. Rozstrzygnięcie tej kwestii przez organy administracji jest zatem aktualnie niemożliwe, byłoby bowiem działaniem bez podstawy prawnej, a zatem naruszającym art. 6 K.p.a. Organ wskazał jednak, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona również druga z wyżej wskazanych przesłanek, a to warunek, aby strona nabyła z decyzji prawo lub jego ekspektatywę. Przedmiotowa decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Stare Miasto w K. - Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. z dnia 10 stycznia 1972 r. nr [...] nie przyznawała żadnych praw, nie rodziła też ekspektatywy otrzymania jakichś praw w przyszłości. W doktrynie oraz w orzecznictwie wskazuje się, że decyzja uprawniająca stanowi decyzję, na mocy której dochodzi do przysporzenia w sferze prawnej adresata takiej decyzji, przy czym samo przysporzenie należy rozumieć szeroko i może ono obejmować przypadki nabycia: dozwolenia (zwolnienia od zakazu), uprawnienia (czyli możności żądania określonego zachowania się - świadczenia od organu państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub zakładu administracyjnego, względnie nawet od innego podmiotu administrowanego), ulgi (zniesienia lub miarkowania obowiązku ciążącego na określonym podmiocie), a także przywileju. Z kolei z nabyciem ekspektatywy mamy do czynienia w przypadku, gdy do decyzji administracyjnej, stanowiącej o którejś z ww. form nabycia prawa został dołożony warunek lub termin początkowy. Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy organ stwierdził, że decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Stare Miasto w K. -Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. z dnia 10 stycznia 1972 r. nakładała na swojego adresata obowiązek podjęcia określonych działań (przeprowadzenia na własny koszt remontu w budynku oraz nałożenie rygoru przeprowadzenia remontu ze środków państwowych z zabezpieczeniem hipotecznym wierzytelności), miała zatem charakter jednoznacznie zobowiązujący. Nadto, ponieważ omawiana decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Stare Miasto w K. wydana została bez podstawy prawnej, co stwierdzone zostało prawomocną decyzją, w ogóle nie może być mowy o chronionym nabyciu praw z takiej decyzji. Ochrona praw nabytych dotyczy bowiem praw nabytych słusznie czyli zgodnie z prawem. Nawet zatem gdyby uznać, że adresat przedmiotowej decyzji nabył jakiekolwiek prawa lub ekspektatywy, nie byłyby to prawa nabyte słusznie, a więc w sposób prawnie chroniony. Skarb Państwa - reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. Gmina Miejska K. Wnioskodawca wniosły na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji, a także zasądzenia od Kolegium kosztów postępowania w sprawie. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie kwestionowanych decyzji dotkniętych wadą nieważności, skierowanych do osoby zmarłej. Jak wskazała skarżąca, jedna ze stron postępowania, R. O.-O. zmarła w dniu [...] grudnia 2015 r. Swoje stanowisko skarżąca poparła przywołanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wskazało również, że brak jest jakichkolwiek dowodów na to, że istotnie strona postępowania, R. O.-O, , zmarła. Skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów tę okoliczność potwierdzających. W aktach sprawy znajduje się natomiast zwrotne potwierdzenie odbioru kwestionowanej decyzji, skierowanej do pełnomocnika ww. wymienionej strony. Wynika z niego, że kierowana do R.O.-O. korespondencja została odebrana, co nie przesądza o niezgodności oświadczenia skarżącej z prawdą, jednak stanowi jednocześnie uprawdopodobnienie twierdzenia przeciwnego. Z tego też względu Kolegium uznało, że na podstawie twierdzeń skarżącej nie można stwierdzić, że kwestionowana decyzja dotknięta jest wadą nieważności. Kolegium wskazało również na okoliczność, o której dowiedziało się już po zakończeniu przedmiotowego postępowania i doręczeniu kwestionowanej decyzji stronom postępowania. Otóż pismem z dnia 22 marca 2016 r. adwokat W.S. , pełnomocnik m. in. D.J. , który również był stroną niniejszego postępowania przekazał informację, że D.J. zmarł, a jego spadkobiercami są J.K. , A.P. i W.P. . W załączeniu przedłożył akt zgonu ww. osoby, z którego wynika, że Do.J. zmarł 28 kwietnia 2014 r. Po otrzymaniu wspomnianej informacji Kolegium dokonało analizy kręgu stron przedmiotowego postępowania. W efekcie stwierdziło, że wszyscy wymienieni spadkobiercy brali udział w przedmiotowym postępowaniu. Mając jednak na uwadze prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym nie stanowi rażącego naruszenia prawa skierowanie decyzji do osoby zmarłej, jeżeli w postępowaniu zostanie zapewniona ochrona interesów spadkobierców tejże strony, Kolegium uznało, ze nie ma podstaw do stwierdzenia, że wydane w niniejszym postępowaniu dotknięte są wadą powodującą ich nieważność (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1365/14, wyrok WSA w Krakowie z d nią 30 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 526/13). W orzeczeniach tych akcentuje się, że "Skierowanie decyzji do osoby zmarłej mogłoby zostać uznane za rażące naruszenie prawa w sytuacji, gdyby organy posiadały informację o śmierci jednej ze stron i okoliczność tę ignorowały, w dalszym ciągu kierując korespondencję do tej zmarłej osoby bez wyjaśnienia kwestii następstwa prawnego". Natomiast w sytuacji, w której organy nie miały możliwości powzięcia informacji o śmierci strony, a pozostawanie przez nie w błędzie nie wynikało z ich zaniedbania, która to sytuacja ma miejsce również w przedmiotowej sprawie, Sąd orzekający w sprawie uznał, że naruszeniu prawa nie można przyznać charakteru naruszenia rażącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r, póz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji tego samego organu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawa. Na wstępie wskazać należy, wskazać, że skarga Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta M. K. podlega oddaleniu, ze względu na brak legitymacji skargowej. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. legitymacja skargowa służy każdemu, kto ma w tym interes prawny. Interes prawny jest rozumiany jako uprawnienie wynikające z konkretnej normy prawnej (najczęściej o charakterze materialnym), na podstawie której podmiot może domagać się konkretyzacji jego uprawnień bądź obowiązków albo żądać kontroli legalności określonego aktu (Komentarz do p.p.s.a. A. Kabat, Lex; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 13 marca 2015 r. , sygn. akt II SA/Kr 95/15). Brak przymiotu strony, a więc uprawnienia do złożenia skargi ocenione jest jako brak przesłanki materialnej, której skutkiem jest oddalenie skargi, a nie jej odrzucenie (por. postanowienie NSA z 24 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 227/110). Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy trzeba wskazać, że w sprawach toczących się w oparciu o przepisy ustawy z a 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków, (t.j. Dz. U. z 1968 r., Nr 36, póz. 249 ze zm.) przepis art. 2 tej ustawy stanowił, że organ gospodarki mieszkaniowej może dokonywać ze środków państwowych remontów kapitalnych i zabezpieczających budynków, ulepszeń w wyposażeniu technicznym tych budynków, ich odbudowy lub przebudowy. Jednocześnie w przepisie art. 1 ust. 3 tej ustawy zdefiniowano pojęcie organu gospodarki mieszkaniowej stwierdzając, że należy przezeń rozumieć właściwy organ do spraw mieszkaniowych prezydium miejskiej lub gromadzkiej rady narodowej albo rady narodowej osiedla. Należy zatem uznać, że organ gospodarki mieszkaniowej miał samodzielną kompetencję do dysponowania środkami państwowymi na cele remontów budynków i w tym zakresie reprezentował interesy Skarbu Państwa (por. wyrok WSA w Krakowie z 12. 03. 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 96/15). Mając na uwadze, że Prezydent M. K. , będącego miastem na prawach powiatu (co wynika rozporządzenia z 7 sierpnia 1998r. w sprawie utworzenia powiatów) występujący jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej jest następcą prawnym organu gospodarki mieszkaniowej i przejmuje kompetencje z ustawy z 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków - należy uznać, że rozpoznawanej sprawie jest też następcą prawnym organu który wydał decyzję z 10 stycznia 1972 r. W konsekwencji nie posiada też zdolności skargowej do zaskarżenia ostatecznej i prawomocnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzającej nieważność decyzji z 10 stycznia 1972 r. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się bowiem co do zasady, że nie jest dopuszczalne aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2008 r. sygn. l OSK 551/08 i z 22 października 2009 r., sygn. akt l OSK 1406/09). Aprobując ten pogląd należało uznać, że skarga Skarbu Państwa - reprezentowanego przez Prezydenta M. K. - podlega oddaleniu, jako złożona przez podmiot nie mający zdolności skargowej. Skarga Gminy Miejskiej K. reprezentowanej przez Prezydent Miasta K. , który działa jako organ wykonawczy gminy i reprezentujący gminę na zewnątrz podlega rozpoznaniu, gdyż Gmina Miejska K. jako współwłaściciel nieruchomości zabudowanej budynkiem przy ul. [...] reprezentuje własny interes w sprawie. Skarga Gminy Miejskiej K. jest zasadna ponieważ zaskarżona decyzja SKO w K. z 4 marca 2016 r. jak i poprzedzającej ją decyzja tego samego organu z 15 grudnia 2015 r. zostały skierowane do podmiotu nie będącego stroną w sprawie. Zgodnie z treści art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 156 pkt 4 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. 10 W związku z powyższym trzeba poczynić kilka uwag wstępnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 września 2011 r., sygn. akt li OSK 1347/10 wskazał, że wadliwość decyzji wskazana w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. zachodzi wtedy gdy nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania, a więc który nie jest podmiotem w sprawie. Skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 4 kpa oznacza bowiem rozstrzygnięcie w tej decyzji o prawach i obowiązkach tej osoby, czyli ukształtowanie nią w sposób wiążący jej sytuacji prawnej. Taki też pogląd prezentowany jest w doktrynie (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 912-913). Przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy rozumieć określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu prawa, nie ma natomiast istotnego znaczenia sam fakt doręczenia decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 sierpnia 2010 r, sygn. akt II OSK 1324/09). Z nieważnością, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa mamy zatem do czynienia w sytuacji, kiedy organ administracji decyzję kieruje do podmiotu, który nie jest stroną postępowania administracyjnego, przy czym słowo "kieruje" należy rozumieć jako kształtowanie sytuacji prawnej tego podmiotu, nałożenie na nią określonych praw lub obowiązków lub kiedy organ odmawia stronie przyznania praw. Z sytuacją taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14. 06. 2013 sygn. akt II SA/Po 466/13). Zważywszy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. skierowało decyzję z 4 marca 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzję z 15 grudnia 2015 r. m. in. do R.O.O. która w dniu 17 .09. 2010 r. złożyła wniosek o zwrot nieruchomości zabudowanej budynkiem przy ul. [...] , a w dniu 12 grudnia 2015 r. zmarła należy wskazać, że w sprawie wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt. 4 kpa. Fakt śmierci R.O.O. został podniesiony w skardze złożonej w dniu 12 kwietnia 2016 r. skierowanej WSA w Krakowie i potwierdzony w piśmie procesowym Prezydenta M. K. z 8 czerwca 2016 r. Kserokopię skróconego aktu zgonu R.O.O. przedłożono do akt na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2016 r. Istota sprawy, w której nie budzi wątpliwości, że skarżona decyzja i decyzja SKO z 15.12. 2015 r. zostały skierowane do osoby nie będącej stroną sprowadza się do oceny rozumienia skierowania decyzji do osoby zmarłej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w rozpoznawanej sprawie prowadziło postępowanie w trybie wznowieniowym - w sprawie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Stare Miasto w K. - Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. z dnia 10 stycznia 1972 r. nr [...] orzekającej o ustaleniu rodzaju i rozmiaru planowanych robót w budynku mieszkalnym położonym w K. przy ul. [...] obj.[...] k K W nr [...] oraz zobowiązującej właścicieli budynku do oświadczenia w terminie 14 dni, że roboty wymienione w decyzji wykonają we własnym zakresie i przy pomocy własnych środków finansowych pod rygorem przeprowadzenia remontu ze środków państwowych z zabezpieczeniem hipotecznym wierzytelności powstałej z tego tytułu -w której odmówiło uchylenia decyzji ostatecznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 7 sierpnia 2013 r. znak [...]. R.O.O. była stroną postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej i prawomocnej decyzji SKO w K. z 7 sierpnia 2013 r. , którą stwierdzono nieważność decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Stare Miasto w K. - Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. z dnia 10 stycznia 1972 r. Była zatem stroną postępowania w postępowaniu prowadzonym w trybie wznowieniowym do dnia 11 grudnia 2015 r., natomiast od dnia * swojej śmierci w dniu 12 grudnia 2015 r. ustała jej podmiotowość prawna. Przymiot podmiotu prawa warunkujący legitymację strony postępowania w odniesieniu do osoby fizycznej oznacza, że osoba fizyczna musi mieć zdolność prawną inaczej zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków. Zgodnie z art. 8 kodeksu cywilnego zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin i kończy się z chwilą śmierci, a tym samym status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła nie ma zatem i zdolności prawnej aby być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. W stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, prowadzić postępowania, ani też skierować do niej rozstrzygnięcia w sprawie. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy doszło do skierowania skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji do osoby zmarłej, a zatem wystąpiła przesłanka stwierdzenia nieważności określona w art. 156 § 1 pkt. 4 kpa. Niezależnie od powyższego skierowanie decyzji do osoby zmarłej i prowadzenie postępowania w przy udziale osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie przepisów prawa w tym przepisu art. 8 kodeksy cywilnego, co także stanowi przesłankę nieważnościową z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Należy się także zgodzić z zarzutem 12 skargi, że w sprawie nie została wyjaśniona kwestia prowadzenia postępowania i kierowania decyzji z naruszenie ww. przepisów prawa w odniesieniu do D.J. , co do który zmarł w dniu 28 kwietnia 2014 r. co wynika z przedłożonego do akt sprawy skróconego odpisu aktu zgonu. W odniesieniu do tej kwestii istotne pozostaje zatem wyjaśnienie przy ponownym rozpatrywaniu sprawy czy w sprawie zakończonej wydaniem skarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji SKO z 15 grudnia 2015 r. brali udział wszyscy spadkobiercy zmarłego D.J. . Mając powyższe na uwadze, że nie budzi wątpliwości, że obie decyzje SKO: z 4 marca 2016 r. i 15 grudnia 2015 r. zostały wydane z kwalifikowanym naruszeniem przepisów postępowania określonym w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, a zatem stosownie do powołanego na wstępie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej. Ponownie rozpoznając sprawę obowiązkiem organu odwoławczego będzie prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania. Mając powyższe na uwadze w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a orzeczono jak w punkcie l sentencji. W punkcie II sentencji orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie III sentencji na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.