II SA/Kr 1365/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Paweł Darmoń Protokolant: Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2015 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 23 czerwca 2014 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego R. P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia 20 maja 2011 r.– po rozpatrzeniu wniosku R.P. - ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego "Rozbudowa, nadbudowa oraz przebudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z przeznaczeniem na cele mieszkalne z garażem podziemnym i nadziemnymi, miejscami postojowymi oraz infrastrukturą techniczną na dz. nr [...] obr. [...] wraz z zjazdem na działkach nr [...] ,[...] ,[...] obr. jw. przy ul. [...] w K". Wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji złożony został 20 października 2013 r. przez M.A. . Zarzucił on rozstrzygnięciu rażące naruszenie prawa, a mianowicie art. 7 oraz art. 8 kpa poprzez ich niezastosowanie oraz art. 61 i art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez tendencyjną ocenę zebranego materiału dowodowego, a także art. 56 tej ustawy przez jej rozszerzające zastosowanie i interpretację na niekorzyść stron, a także rozszerzające zastosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 16 maja 2014 r. znak: [...] , wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 kpa stwierdziło nieważność opisanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 20 maja 2011 r. Organ uznał, że nie zachodziły podstawy stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 pkt 1 oraz 3-6 kpa. Kolegium dokonało oceny ww. decyzji pod kątem istnienia wady określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa i stwierdziło, że jedna ze stron postępowania przeprowadzonego przez Prezydenta Miasta K. , czyli H.F. zmarł 2 marca 2011 r. Skoro natomiast decyzja Prezydenta Miasta K. została wydana 20 maja 2011 r., to decyzja ta skierowana została do osoby nieżyjącej, przy jednoczesnym braku ustalenia jej spadkobierców, którzy powinni uzyskać status strony w postępowaniu. Dlatego Kolegium uznało, że decyzja Prezydenta Miasta K. dotknięta była kwalifikowaną wadą opisaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa i stwierdziło jej nieważność. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył R.P. , zarzucając jej rażące naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 w związku art. 158 § 1 kpa poprzez stwierdzenie, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 20 maja 2013 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji stwierdzenie jej nieważności, podczas gdy nie było podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa i stwierdzenia nieważności decyzji; 2) art. 156 § 1 pkt 2 w związku art. 28 kpa poprzez stwierdzenie, że decyzja wydana została wobec podmiotu niemającego już przymiotu strony i błędnym uznaniu, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, pomimo że w sprawie występuje wiele podmiotów, a za osobę zmarłą działała spadkodawczyni; 3) art. 7, art. 77 oraz art. 80 kpa poprzez niedokładne i niewyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego; 4) art. 107 § 3 kpa poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. SKO w K. decyzją z dnia 23 czerwca 2014 r. znak: [...] , wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1, art. 158 § 1 w związku z art. 28 oraz art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 kpa, utrzymało w mocy decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie Kolegium postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z 20 maja 2011 r. było przeprowadzone prawidłowo. Kolegium wskazało, że pismem z dnia 4 marca 2014 r. M.K.-F. zawiadomiła Kolegium o śmierci H.F. oraz o przejęciu na własność lokalu mieszkalnego przy ul.[...] . Ponadto Kolegium powołało się na treść aktu zgonu H.F. , z którego wynika, że zmarł on 2 marca 2011 r., czyli przed wydaniem przed wydaniem badanej decyzji Prezydenta Miasta K. z 20 maja 2011 r. W ocenie Kolegium fakt odebrania decyzji Prezydenta Miasta K. przez M.K.-F. nie miał znaczenia dla stwierdzenia nieważności tej decyzji, gdyż decyzja ta nie została doręczona innym ewentualnym spadkobiercom H.F. . Kolegium podkreśliło, że R.P. podniósł, że M.K.-F. jest jedyną właścicielką mieszkania przy ul. [...] w K. , lecz nie poparł tego twierdzenia żadnym dowodem w postaci postanowienia sądowego o nabyciu spadku albo zarejestrowanego poświadczenia dziedziczenia. W ocenie Kolegium w postępowaniu nieważnościowym nie zostały naruszone art. 7 w związku z art. 77 i art. 107 § 3 kpa, gdyż prawidłowe ustalenie skierowania decyzji Prezydenta Miasta K. do zmarłej osoby uzasadniało stwierdzenie nieważności tej decyzji. Skargę na powyższą decyzję SKO w K. wniósł R.P. , zarzucając jej naruszenie: 1) art. 127 § 3 w związku art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu rozpoznającego sprawę, jako organ l instancji, która wydana została z naruszeniem przepisów prawa administracyjnego materialnego oraz procesowego, a w konsekwencji niezastosowanie art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 kpa, pomimo że istniały podstawy prawne i faktyczne do uchylenia decyzji; 2) art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez stwierdzenie, że decyzja Prezydenta Miasta K. z 20 maja 2011 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji wydanie decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie SKO w K. z 16 maja 2014 r.; 3) art. 107 § 3 kpa poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia; 4) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa poprzez nierozważenie wszystkich okoliczności i dowodów w sprawie. Skarżący domagał się uchylenia obu opisanych wyżej decyzji SKO w K. oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestniczka B.H. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Skarga skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji tego samego organu. Na wstępie należy przypomnieć, że w niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegała decyzja wydana w nadzwyczajnym trybie, jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Nie jest ono powtórzeniem zwykłej kontroli instancyjnej decyzji, lecz badaniem zaistnienia nadzwyczajnych przesłanek wzruszenia decyzji posiadającej przymiot ostateczności. Dlatego dla stwierdzenia nieważności decyzji przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a ta podstawa nieważności miała decydujące znaczenie w kontrolowanym postępowaniu, wymaga zaistnienia "rażącego naruszenia prawa". Powszechnie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który zasadniczo nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to takie, które są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04). Ponadto w wyroku NSA z dnia 31 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 883/06 zauważa się, że rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa i nie można utożsamiać tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające nawet istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej decyzji, stwierdzić należy, że SKO w K. błędnie uznało, iż decyzja Prezydenta Miasta K. z 20 maja 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Podkreślić trzeba, że była to decyzja ustalająca warunki zabudowy, która, stosownie do art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Z przepisu tego wynika, że nawet osoba, która uzyskała decyzję ustalającą warunki zabudowy, nie może posługiwać się tą decyzją w celu egzekwowania swych praw do terenu objętego decyzją. Tym bardziej więc nie można mówić o tym, że decyzja ustalająca warunki zabudowy bezpośrednio ingeruje w prawo własności właścicieli nieruchomości sąsiednich. Wprawdzie w zdecydowanej większości przypadków właściciele i wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z nieruchomością, dla której ustalane są warunki zabudowy biorą udział w tym postępowaniu (wynika to z treści art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i utrwalonego w tej kwestii orzecznictwa), ale nie zmienia to faktu, że wysłanie decyzji ustalającej warunki zabudowy do zmarłego właściciela nieruchomości sąsiedniej nie zawsze stanowi rażące naruszenie prawa. Taki wniosek może być wysnuty dopiero po zbadaniu okoliczności zaistniałych w konkretnej sprawie. Zwrócić należy uwagę na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 10 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1113/12, że "Kwestia braku udziału określonych osób, nie będących inwestorami, w postępowaniu administracyjnym, jak również udziału ich następców w postępowaniu sądowoadministracyjnym może zostać skontrolowana jedynie we wniosku o wznowienie postępowania lub w skardze o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego, do których złożenia pozostają jednak uprawnione jedynie osoby pozbawione takiego udziału". Ponadto istotnym jest również to, że w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 20 maja 2011 r. brała udział M.K.-F. która jest jedyną właścicielką mieszkania przy ul. [...] w K. To właśnie własność (współwłasność) tego mieszkania legitymowała H.F. jako stronę postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Jeżeli zatem właścicielka mieszkania przy ul. [...] w K. brała udział w tym postępowaniu administracyjnym, to brak udziału innych ewentualnych spadkobierców H.F. nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kp. Nawet gdyby ci spadkobiercy nabyli własność innych składników majątku H.F. , to ten fakt pozostawałby bez znaczenia dla kręgu stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy zakończonego wydaniem decyzji Prezydenta Miasta K. z 20 maja 2011 r. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z 14 października 2009 r. sygn. akt I OSK 871/08 (wszystkie powołane wyżej orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyjaśnić trzeba też, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej mogłoby zostać uznane za rażące naruszenie prawa w sytuacji, gdyby organy posiadały informację o śmierci jednej ze stron i okoliczność tą ignorowały, w dalszym ciągu kierując korespondencję do tej zmarłej osoby bez wyjaśnienia kwestii następstwa prawnego. Tymczasem w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 20 maja 2011 r. taka sytuacja nie miała miejsca, a skierowanie tej decyzji do H.F. nie wynikało z lekceważenia przez Prezydenta Miasta K. wiadomości o jego śmierci. Z akt administracyjnych postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wynika bowiem, że organ uznał H.F. za stronę na podstawie wpisów w ewidencji gruntów i budynków, a kierowana do niego w toku postępowania korespondencja, w tym decyzja z 20 maja 2011 r., była odbierana. W takiej sytuacji organ nie miał realnych możliwości uzyskania informacji o śmierci H.F. . Zaznaczyć należy, że SKO w K. uzyskało informację o śmierci H.F. dopiero na podstawie oświadczenia M.K.-F. z dnia 4 marca 2014 r. Dlatego nie można Prezydentowi Miasta K. postawić zarzutu, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej miało charakter rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z 20 maja 2011 r. z tego powodu. Podsumowując zatem, Sąd uznał, że zakwestionowane decyzje SKO w K. zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa polegającym na błędnym przyjęciu, iż sam fakt wysłania przez Prezydenta Miasta K. decyzji do H.F. stanowił rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Trafnie zarzucono w skardze, że w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie stwierdzenia nieważności Kolegium winno było wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności związane ze skierowaniem decyzji do osoby zmarłej, a nie ograniczyć się jedynie do prostego stwierdzenia, że taki fakt miał miejsce. Dlatego przy ponownym prowadzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z 20 maja 2011 r. SKO w K. zobowiązane będzie do uwzględnienia tego, że Prezydent nie miał realnej możliwości uzyskania informacji o śmierci H.F. , zaś jedyna właścicielka mieszkania dającego legitymację do bycia stroną w przedmiotowym postępowaniu brała udział w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w punkcie I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 135 ppsa. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 457 zł, na którą złożyły się kwota wpisu od skargi (200 zł), koszty zastępstwa procesowego skarżącego (240 zł) oraz opłata od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).