I OSK 2855/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie NSA Jolanta Sikorska del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego R.K. po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w S. P.D. delegowanego do Prokuratury Regionalnej w [...] skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 sierpnia 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 173/16 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi kat. B oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 173/16 po rozpoznaniu, przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] M.G., sprawy ze skargi M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi kat. B, oddalił skargę. Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Starosta B. wydał M.M. prawo jazdy kat. B nr druku [...]. Od powyższej decyzji Prokurator Rejonowy w S. w dniu [...] października 2015 r. wniósł sprzeciw. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że zakwestionowana decyzja wydana została w oparciu o dokumenty, które okazały się fałszywe i w konsekwencji w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka do wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U 2013 poz. 267 ze zm), dalej jako "k.p.a.". Do sprzeciwu dołączono kserokopię wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 2015 r., sygn. akt [...]. Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. znak: [...] Starosta wznowił postępowanie w sprawie wydania M.M. uprawnień do kierowania pojazdami kat B na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...] orzekł o uchyleniu decyzji własnej z dnia [...] lipca 2007 r. w sprawie wydania uprawnień do kierowania pojazdami kat. B, o odmowie wydania uprawnień do kierowania pojazdami kat. B, o wezwaniu do zwrotu dokumentu prawa jazdy oraz o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Starosta wskazał m. in., że do wniosku o wydanie prawa jazdy M.M. dołączyła zaświadczenie z dnia [...] maja 2007 r., nr [...], z którego wynika, że odbyła w dniach od 28 lutego 2007 r. do 14 maja 2007 r. szkolenie teoretyczne i praktyczne, przez co została uznana za przygotowaną do złożenia egzaminu państwowego w zakresie kat. B prawa jazdy. Zaświadczenie to zostało podpisane przez Instruktora i zarazem Kierownika OSK "A" w G., K.K.. Tymczasem z prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 2015 r., sygn. akt [...] wynika wprost, że kurs taki się nie odbył, przez co zaświadczenie jest fałszywe. W związku z powyższym organ I instancji uznał, że spełnione zostały przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. bowiem dowody na których wydano decyzję pierwotną, okazały się fałszywe. M.M. wniosła od powyższej decyzji odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium," decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. sygn. akt [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z [...] listopada 2015 r. W uzasadnieniu decyzji podano, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z fałszerstwem polegającym na sfałszowaniu treści dokumentu tj. zaświadczenia z dnia z dnia [...] maja 2007 r., nr [...]. Fałszerstwo dokumentu na podstawie którego wydano decyzję pierwotną z [...] lipca 2007 r. o wydaniu stronie prawa jazdy kat. B jest oczywiste i wynika wprost z treści prawomocnego wyroku sądu powszechnego. Zatem, w ocenie Kolegium, dowód w postaci zaświadczenia z dnia [...] maja 2007 r., nr [...], z którego wynika, że strona odbyła w dniach od 28 lutego 2007 r. do 14 maja 2007 r. szkolenie teoretyczne i praktyczne, podpisane przez Instruktora i zarazem Kierownika OSK "A" w G., K.K., potwierdza nieprawdę odnośnie odbytych godzin szkolenia zarówno teoretycznego jak i praktycznego. Trafnie przyjął zatem organ I instancji, że w dacie wydania decyzji pierwotnej niezbędnym dla uzyskania uprawnienia do kierowania pojazdami kat. B, było m.in. odbycie szkolenia teoretycznego i praktycznego co wynikało wprost z art. 90 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. 1997 nr 98 poz. 602 ze zm.), dalej jako "p.r.d.", a obecnie art. 11 ust. 1 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. 2011 nr 30 poz. 151 ze zm.), dalej jako "u.k.p.". Decyzja organu I instancji, którą przyznano stronie uprawnienia do kierowania pojazdami kat. B jest wadliwa i jako taka powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Zdaniem organu, posiadanie przez M.M. uprawnienia do kierowania pojazdami i jej uczestnictwo w ruchu stanowi zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego, co bezsprzecznie uzasadniało wznowienie postępowania oraz nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności zgodnie z dyspozycją art. 108 § 1 k.p.a. Z powyższą decyzją nie zgodziła się M.M. zaskarżając ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zakwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. przez przyjęcie, że wydanie decyzji uchylonej nastąpiło na podstawie dowodów sfałszowanych w sytuacji, gdy nie została taka okoliczność stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu karnego; 2. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez jego niezastosowanie, tj. brak uzasadnienia faktycznego i prawnego nieuwzględnienia podnoszonego w odwołaniu zarzutu zastosowania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji w sytuacji, gdy nie zachodziły ku temu ustawowe przesłanki, oprócz stwierdzenia, iż "w świetle akt sprawy posiadanie przez M.M. uprawnienia do kierowania pojazdami i jej uczestnictwo w ruchu drogowym stanowi zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego; 3. art. 108 § 1 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie w przypadku, gdy nie zachodziła żadna z przesłanek w nim wymieniona oraz art. 8 k.p.a. przez całkowity brak uzasadnienia decyzji w tym zakresie. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że skarga nie jest uzasadniona, albowiem wydane przez organy rozstrzygnięcia nie naruszają prawa materialnego, ani prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji wyjaśnił na czym polega instytucja wznowienia postępowania wskazując, że stwarza ona możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, wydaną w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania, co stanowi odstępstwo od zasady ogólnej trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Dalej, że dla przesłanki wznowieniowej zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. koniecznym jest, aby na podstawie fałszywych dowodów ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. WSA wskazał na szerokie pojęcie dowodu, wynikające wprost z art. 75 § 1 k.p.a., oraz na czym może polegać sfałszowanie dowodu, zaznaczając, że fałszywość dowodu dla swej prawnej wiarygodności powinna być uprzednio stwierdzona orzeczeniem sądu lub innego organu, chyba że zachodzą przesłanki z art. 145 § 2 k.p.a. Następnie WSA podniósł, że postępowanie w przedmiocie sfałszowania zaświadczenia o odbyciu kursu na prawo jazdy zostało prawomocnie zakończone, a osoby objęte tym postępowaniem zostały prawomocnie skazane. Sąd I instancji podkreślił, że w oparciu o prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 2015 r., sygn. akt [...] należy stwierdzić, że skarżąca przedłożyła fałszywe zaświadczenie o odbytym kursie. Organy obu instancji zasadnie przyjęły, że w dacie wydania decyzji pierwotnej niezbędnym dla uzyskania uprawnienia do kierowania pojazdami kat. B, było m.in. odbycie szkolenia teoretycznego i praktycznego co wynikało wprost z art. 9u ust. 1 pkt 3 p.r.d., a obecnie z art. 11 ust. 1 aktualnie obowiązującej u.k.p. Skoro dla przesłanki wznowieniowej zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. koniecznym jest, aby na podstawie fałszywych dowodów ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, a więc takie, których istnienie miało bezpośredni wpływ na określenie praw i obowiązków osób będących podmiotem postępowania, to bez wątpienia została ona spełniona w niniejszej sprawie. Wymagane przepisami prawa zaświadczenie o odbyciu kursu upoważniającego do przystąpienia do egzaminu na prawo jazdy zostało wydane w drodze przestępstwa, które zostało stwierdzone prawomocnym wyrokiem sądu a osoba wystawiające zaświadczenie z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] została skazana za ten czyn. Przedmiotowe zaświadczenie stwierdzało nieprawdę, co oznacza, że M.M. nie odbyła wymaganego do uzyskania uprawnień do kierowania pojazdami kat. B kursu przygotowawczego teoretycznego i praktycznego, a zatem nie spełniła przesłanek do wydania jej prawa jazdy. Na marginesie WSA zauważył, że przepis art. 271 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. 1997 nr 88 poz. 553 ze zm.), dalej jako "k.k.", za popełnienie którego został skazany K.K., znajduje się w rozdziale XXXIV tego kodeksu zatytułowanym: "Przestępstwa przeciwko wiarygodności dokumentów" i oznacza tzw. "fałszerstwo intelektualne", a art. 270 k.k. - tzw. "fałszerstwo materialne". Dla stwierdzenia, że dokument, który skarżąca przedstawiła był fałszywy różnice teoretyczne nie mają znaczenia w sprawie. Sąd nie podzielił także zarzutów skarżącej dotyczących nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zdaniem Sądu, prowadzenie pojazdu po drogach publicznych przez osobę nie spełniająca wymagań do uzyskania prawa jazdy, która nie odbyła stosownego kursu przygotowawczego stanowi zagrożenie dla interesu społecznego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M.M., zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie, tj. oddalenie skargi i nieuwzględnienie zarzucanego naruszenia przepisów postępowania przez przyjęcie za organem, iż zaświadczenie o ukończeniu przez skarżącą kursu jest dokumentem sfałszowanym, tj. dokumentem podrobionym, przerobionym lub takim, którego treść została sfałszowana; 2. art. 61 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 108 § 1 k.p.a. przez jego błędną wykładnię, a mianowicie przyjęcie, iż niezbędnym dla ochrony życia lub zdrowia ludzkiego, czy też ochronę interesu społecznego jest natychmiastowe wykonanie decyzji zabraniającej skarżącej prowadzenia pojazdu w sytuacji, kiedy przez lata była przykładnym kierowcą poruszającym się po drogach publicznych; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skarżąca nabyła uprawnienia do prowadzenia pojazdów wiele lat temu, a uchylenie tej decyzji nastąpiło po znacznym upływie czasu od jej wydania i korzystania przez skarżącą z przysługujących jej uprawnień. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych prawem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych względem wyroku Sądu I instancji zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzut pierwszy skargi kasacyjnej podnosi błąd kwalifikacji podstawy wznowienia postępowania administracyjnego i w konsekwencji błąd podstawy rozstrzygnięcia co do istoty. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie w sprawie doszło do błędnej kwalifikacji popełnionego przestępstwa jako przesłanki wznowienia. Z wyroku Sądu Rejonowego w [...] o sygn. akt [...] wynika bowiem, że instruktor szkoły jazdy został skazany za poświadczenie nieprawdy, bowiem wydał zaświadczenie. Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że wznowienie postępowania na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. ograniczone jest łącznym wystąpieniem następujących warunków: po pierwsze, w postępowaniu dowodowym prowadzonym w danej sprawie administracyjnej wystąpił fałszywy dowód, po drugie, sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu, po trzecie, fałszywy dowód był podstawą ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, wyd. 12, Warszawa 2012, s. 551-553, wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1999 r., sygn. akt I SA 989/99). Sfałszowanie dowodu może polegać na oparciu rozstrzygnięcia na fałszywych dokumentach, zeznaniach świadków czy też opiniach biegłych. Fałszywy jest dokument podrobiony, przerobiony, ewentualnie dokument, którego treść została sfałszowana, przy czym fałszywość dowodu dla swej prawnej wiarygodności powinna być uprzednio stwierdzona orzeczeniem sądu lub innego organu, chyba że zachodzą przesłanki z art. 145 § 2 k.p.a. (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel; Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005, str. 798 i nast.) Wznowienie nie może nastąpić jeżeli ani sąd, ani inny właściwy organ nie stwierdził prawomocnie sfałszowania dowodu, ani popełnienia przestępstwa przy wydawaniu określonej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 1991 r., II SA 640/91, publ. ONSA 1992/3-4/66). W sprawie niesporne jest, że wystawiający zaświadczenie został skazany powołanym wyrokiem Sądu Rejonowego za przestępstwo z art. 271 § 3 k.k. t.j. poświadczenia nieprawdy w zamian za korzyść majątkową. Przepis ten znajduje się w rozdziale XXXIV k.k. zatytułowanym "Przestępstwa przeciwko wiarygodności dokumentów". Jak wynika z argumentacji skargi kasacyjnej błąd kwalifikacji polega na tym, że poświadczenia nieprawdy nie można uznać za fałsz dowodu w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Argumentacja skargi kasacyjnej nie jest trafna, bowiem nie można uznać, że w zakresie przyczyn wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. mieszczą się tylko przestępstwa fałszywych zeznań oraz przerobienia lub podrobienia dokumentów. Pod pojęciem fałszu dowodu należy rozumieć również poświadczenie nieprawdy. Fałsz dowodu polega wówczas na posłużeniu się dokumentem, który nieprawdziwie poświadcza okoliczności mające wpływ na wydanie decyzji administracyjnej w sprawie. Fałsz dowodu na gruncie k.p.a. należy interpretować autonomicznie – zgodnie z celem tej regulacji, a więc pod tym pojęciem należy rozumieć te dowody, które były postawą do dokonania ustaleń o okolicznościach prawnie istotnych w postępowaniu administracyjnym, a które zostały "wytworzone" w wyniku popełnienia przestępstwa. Chybiony jest także zarzut drugi skargi kasacyjnej podnoszący naruszenie art. 61 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 108 § 1 k.p.a. Art. 108 § 1 k.p.a. stanowi, że decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia. Powołany przepis wprawdzie został umieszczony w rozdziale VII k.p.a. "Decyzje". Zdaniem składu orzekającego nie ma jednak żadnych przeszkód aksjologicznych czy systemowych do stosowania powołanego przepisu także w odniesieniu do decyzji wydanych w postępowaniu wznowieniowym. Jeśli chodzi natomiast o zasadność merytoryczną nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, to pamiętać należy, że skarżąca uzyskała uprawnienie do kierowania pojazdami mechanicznymi na podstawie dokumentu, który fałszywie poświadczył odbycie szkolenia teoretycznego i praktycznego. Zatem w pełni uzasadnione było nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, bo skarżąca nie spełniała w dacie wydawania decyzji pierwotnej prawem przewidzianych wymogów uzyskania prawa jazdy. Podnoszony argument, że skarżąca jeździ pojazdem mechanicznym bezkolizyjnie już tyle lat nie zasługiwał na uwzględnienie. Po pierwsze, brak odbycia szkolenia nie może być sanowany tym, że skarżąca po bezprawnym uzyskaniu prawa jazdy jeździła pojazdem mechanicznym. Po drugie, w niniejszym postępowaniu nie było podstaw ku temu by organy sprawdzały i ustalały rzeczywiste umiejętności skarżącej w zakresie prowadzenia pojazdów mechanicznych. Chybiony jest także zarzut trzeci skargi kasacyjnej podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skarżąca nabyła uprawnienia do prowadzenia pojazdów wiele lat temu. Skarżąca uzyskała uprawnienie administracyjne na podstawie dokumentu wydanego bezprawnie. Nie można powoływać się na ochronę uprawnienia, które jest owocem bezprawia – zgodnie z paremią ex iniura ius non oritur. Na marginesie dodać należy, że prawodawca w art. 146 § 1 k.p.a. przewiduje tzw. przesłankę ujemną uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym w postaci upływu czasu 10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Z tych względów i na podstawie art. 184 cyt. ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.