II OSK 2953/16

Dnia 28 listopada 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 457/16 w sprawie ze skargi L. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 457/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę skarżącego (inwestora) na zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w K., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), po rozpoznaniu sprawy wykonanych robót remontowych wykonanych w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym na działce nr [...] przy ul. [...] w K., bez zezwolenia właściwego organu – odmówił nałożenia na skarżącego obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w tym lokalu mieszkalnym, w celu doprowadzenia wykonanych bez wymaganego pozwolenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Swoje rozstrzygnięcie organ I instancji oparł na wynikach kontroli i fachowej opinii, w której autor opracowania ocenił, że "wszystkie prace wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną i warunkami technicznymi. Obecny stan wykończenia jest na wysokim poziomie i nie zagraża użytkowaniu tego lokalu oraz innych znajdujących się w bezpośrednim otoczeniu" oraz, że "w trakcie oględzin lokalu nr [...] (niższa kondygnacja), nie stwierdzono żadnych uszkodzeń, które związane by były z prowadzonymi pracami remontowymi". Odwołanie od ww. decyzji wnieśli współwłaściciele ww. budynku. Zaskarżoną decyzją [...] WINB, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił ww. decyzje i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego ustaleniu wymaga, czy inwestor posiada tytuł prawny uprawniający do wykonania robót budowlanych (por. uchwała NSA z 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10). Dlatego nie jest możliwe zalegalizowanie samowolnie wykonanych robót budowlanych, ingerujących w części wspólne budynku (dach, strop), bez zgody współwłaścicieli nieruchomości. Organ I instancji nie dokonał oceny w tym zakresie. Dlatego orzekł jak w zaskarżonej decyzji. W wytycznych dla organu I instancji wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji powinien dokonać oceny w zakresie posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zgody współwłaścicieli na naruszenie części wspólnych). Ponadto wskazane jest wyjaśnienie zarzutów skarżących dot. naruszenia (nadcięcia) belek stropowych, dociążenia stropu w pomieszczeniach kuchni i łazienki, a także pęknięć sufitu i ścian w lokalach poniżej, co obrazuje dokumentacja fotograficzna zawarta w aktach sprawy. Do zarzutów tych powinien odnieść się autor ww. opinii technicznej. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skarżący, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynika sprawy, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię i błędne uznanie, że w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów art. 51 Prawa budowlanego organ powinien badać kwestię posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomości na cele budowlane. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 457/16, oddalając skargę, wskazał, że nałożenie na skarżącego obowiązku wykazania, że legitymuje się zgodą współwłaścicieli nieruchomości jest zasadne. Z ustaleń organów oraz przedłożonej przez inwestora opinii technicznej wynika, że ingerencja w części wspólne nieruchomości dotyczy dachu, w którym zostało zainstalowane dodatkowe okno połaciowe w pomieszczeniu łazienki. Dla obowiązku przedłożenia zgody współwłaścicieli nie ma jednak znaczenia, czy ingerencja w części wspólne jest niewielka czy też obejmuje ich znaczną część. Takie zaś stanowisko jest zgodne z wiążącą uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OPS 2/10 (art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W uchwale tej wyrażono pogląd, że art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie wyłącza możliwości badana w tak zwanym postępowaniu naprawczym, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu tej uchwały wręcz wskazano, że w przypadku już wykonanych robót budowlanych ustalenie, że inwestor nie dysponował i nie dysponuje takim uprawnieniem, może być podstawą nakazania rozbiórki obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2016 r., II OSK 1972/14). Takie rozumienie uchwały NSA z 10 stycznia 2011 r. zawierają również wyroki NSA o sygn. akt II OSK 1611/13, II OSK 2079/13, II OSK 2367/13, II OSK 320/14, II OSK 435/14 oraz II OSK 870/14, a skład orzekający Sądu I instancji również je podzielił. Sąd dodał, że niezbadanie przez organ I instancji kwestii prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie była jedynym powodem uchylenia decyzji PINB na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że organ I instancji nie wyjaśnił zarzutów podnoszonych w postępowaniu administracyjnym przez współwłaścicieli ww. budynku, dotyczących nadcięcia belek stropowych, dociążenia stropu w kuchni i łazience w lokalu nr [...] oraz pęknięć sufitu w lokalach położonych poniżej. Do tych zarzutów, jak słusznie zauważył WINB, winien odnieść się autor opinii technicznej i wyjaśnić podnoszone wątpliwości. Ponadto Sąd wyjaśnił, że sytuacja prawna skarżącego jest tego rodzaju, że w wyniku uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia ma on możliwość ponownego podniesienia dotychczasowych argumentów, w tym uzupełnić i przedłożyć opinię techniczną po uzupełnieniu jej przez autora o kwestie wskazane przez WINB, których pierwotna opinia bądź to nie zawierała, lub odnosiła się do nich nadmiernie lakonicznie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię i błędne uznanie, że w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów art. 51 Prawa budowlanego organ powinien badać kwestię posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomości na cele budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię i błędne uznanie, że w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów art. 51 Prawa budowlanego organ powinien badać kwestię posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomości na cele budowlane. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie postępowaniu naprawczym prowadzony w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego przedmiotem ustaleń organów powinno być, kto aktualnie dysponuje nieruchomością na cele budowlane. Wymaga to przedstawienia przez inwestora odpowiedniego tytułu prawnego, który uprawnia do wykonania robót budowlanych objętych zakresem postępowania naprawczego. Podkreślić należy, że wbrew wywodom skargi kasacyjnej z treści uzasadnienia uchwały 7 sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. w sprawie II OPS 2/10 nie wynika, iż prowadząc postępowanie naprawcze, o którym mowa w art. 51 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego nie badają posiadania przez inwestora uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyżej wskazana uchwała stanowi jedynie, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązku złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Czym innym jest natomiast żądanie przedłożenia oświadczenia, a czym innym to, czy inwestor posiada taki tytuł. Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny, podejmując tę uchwałę, uznał i wyraził to w uzasadnieniu uchwały, że nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze uregulowane art. 51 ustawy Prawo budowlane, po ustaleniu, że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane, skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być decyzja nakazująca rozbiórkę bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W takim przypadku jak wskazał skład 7 sędziów NSA podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa. Za taką interpretacją przepisów prawa budowlanego regulujących tryb naprawczy przemawia również treść art. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Tym samym wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością gruntową ma zasadnicze znaczenie dla wszelkich inwestycji budowlanych. Dlatego brak jest podstaw do stwierdzenia, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd I instancji wadliwie przyjął, że zasadne jest nałożenie na skarżącego obowiązku wykazania, że legitymuje się zgodą współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie robót budowlanych. W skardze kasacyjnej nie podważono bowiem oceny, z której wynika zasadności wskazanego wyżej stanowiska. Ponadto z ustaleń organów oraz przedłożonej przez inwestora opinii technicznej wynika, że ingerencja w części wspólne nieruchomości dotyczy dachu, w którym zostało zainstalowane dodatkowe okno połaciowe w pomieszczeniu łazienki. Oceniono także, że dla obowiązku przedłożenia zgody współwłaścicieli nie ma jednak znaczenia, czy ingerencja w części wspólne jest niewielka czy też obejmuje ich znaczną część. Wynika to z tego, że w przypadku ingerencji robotami budowlanych w części wspólne budynku wymagana jest zgoda pozostałych współwłaścicieli na wykonanie takich robót. Nie zwalcza tego poglądu zaś stanowisko skargi kasacyjnej, oparte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na legalności zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., wskazujące na ewentualny brak wpływu wykonanych robót na stan techniczny innych lokali mieszkalnych w ww. budynku. Dla kwestii dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie ma bowiem znaczenia wskazywany wpływ robót na inne części budynku jeżeli roboty budowlane dotyczą części wspólnych budynku. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.