II OSK 3441/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 1060/17 w sprawie ze skargi Gminy K. na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku w zakresie ochrony środowiska oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 marca 2018 r. sygn. akt Il SA/Bd 1060/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uwzględnił skargę Gminy K. i uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], którym zobowiązano Gminę K. do prowadzenia ewidencji zbiorników bezodpływowych dla wszystkich nieruchomości zlokalizowanych na jej terenie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, tj. art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "u.c.p.g." W motywach powyższego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że w związku z wnioskiem o interwencję dotyczącą nielegalnego odprowadzania do środowiska nieoczyszczonych ścieków ze zbiornika imhoffa zlokalizowanego w miejscowości [...], Gmina K. do Jeziora [...], w dniach 20 kwietnia - 22 maja 2017 r. inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska przeprowadzili kontrolę na działce nr [...] obręb [...], na której zlokalizowana jest instalacja, w skład której wchodzi okrągły zbiornik częściowo wkopany w ziemię, prostokątny zbiornik, zamknięta studnia, odkryta studzienka oraz wylot. Do ww. urządzeń napływały ścieki od strony sąsiednich budynków a następnie, poprzez nieszczelności, wypływały na grunt nieutwardzony i spływały zgodnie ze spadkiem terenu. Ww. instalacja nosiła ślady zaniedbań administracyjnych. Ustalono, że właścicielem działki, na której powyższe zbiorniki były zlokalizowane jest Gmina K.. W toku kontroli przedstawiony został akt notarialny Repertorium [...], z którego wynikało, że działka nr [...] została przekazana we władanie Gminy K. przez Fundację [...] im. [...] w W. na podstawie zrzeczenia się własności nieruchomości. Dokonując wykładni art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2016 r. poz. 1688, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "u.i.o.ś." Sąd podniósł, że uzasadnienie przedmiotowego zarządzenia, które zostało wydane w wyniku przeprowadzonej kontroli zawiera jedynie lakonicznie ustalenia, które w jej toku poczyniono oraz wskazuje, że Gmina K. nie prowadzi ewidencji zbiorników bezodpływowych dla wszystkich nieruchomości zlokalizowanych na jej terenie. Ustalenia protokołu z dnia 22 maja 2017 r. zawierają znacznie bogatszą treść. Zwrócono uwagę, że kontrolowany podmiot odmówił podpisania protokołu oraz wniósł do niego zastrzeżenia, zaś organ odpowiedział na nie w piśmie z dnia 30 czerwca 2017 r. W aktach sprawy brak jest też upoważnienia dla przeprowadzających kontrolę inspektorów ochrony środowiska, z którego wynikałby zakres i przedmiot kontroli oraz wniosku o interwencję z dnia 5 kwietnia 2017 r. W zarządzeniu pokontrolnym brak jest takiego przedstawienia sprawy, z którego wynikałyby podjęte przez organ stosowne czynności oraz ustosunkowanie się do twierdzeń kontrolowanej w tym przypadku Gminy K.. Przywołując art. 3 ust. 3 u.c.p.g., którego treść jest szersza aniżeli nałożony zarządzeniem obowiązek prowadzenia ewidencji zbiorników bezodpływowych dla wszystkich nieruchomości zlokalizowanych na terenie Gminy K., w ocenie Sądu doszło do możliwości błędnej interpretacji nałożonego obowiązku. W związku z powyższym organ winien był podać precyzyjnie podstawę prawną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018, poz. 1302 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a", zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. polegającą na nietrafnym przyjęciu, że ww. przepis wskazuje jaka treść winna znaleźć się w zarządzeniu pokontrolnym. W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z daty nadania w dniu 16 listopada 2018 r. Gmina K. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Postawiony w skardze kasacyjnej Sądowi pierwszej instancji jedyny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. jest niezasadny. Nie można podzielić stanowiska strony skarżącej kasacyjnie co do tego, że zarządzenie pokontrolne powinno być interpretowane jedynie łącznie z protokołem kontrolnym, a tym samym zarządzenie to nie stanowi samodzielnego aktu. Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. wojewódzki inspektor ochrony środowiska na podstawie ustaleń kontroli może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Sąd pierwszej instancji nie dokonał błędnej wykładni ww. przepisu wskazując, że obowiązkiem właściwego inspektora ochrony środowiska było przedstawienie w zarządzeniu pokontrolnym stanu faktycznego sprawy wraz ze wskazaniem ustalonych naruszeń i sposobu ich usunięcia. Jak wynika z akt sprawy już w zastrzeżeniach do protokołu kontroli Burmistrz K. wskazał, że Gmina prowadzi ewidencję zbiorników bezodpływowych i przydomowych oczyszczalni ścieków celem kontroli częstotliwości ich opróżniania. Mimo to w odpowiedzi na te zastrzeżenia [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska pominął jakiekolwiek ustosunkowanie się do tej kwestii wydając zaskarżone do Sądu pierwszej instancji zarządzenie pokontrolne. W aktach sprawy znajdują się kopie dokumentów potwierdzających, że Burmistrz K. prowadzi ewidencję zbiorników bezodpływowych oraz przydomowych oczyszczalni ścieków. W uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego, jak trafnie wskazał na to Wojewódzki Sąd Administracyjny, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska uznał jednak, że Gmina K. nie prowadzi żadnej ewidencji zbiorników bezodpływowych. Tym samym trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał na nieustosunkowanie się do stanowiska strony mogącego mieć istotne znaczenie dla ustalenia zakresu obowiązku nakładanego na Burmistrza tej Gminy. W okolicznościach tej sprawy, mając na uwadze zastrzeżenia złożone do protokołu kontroli ze wskazaniem na prowadzenie ewidencji zbiorników bezodpływowych, obowiązkiem [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska było ustalenie, w jakim zakresie ta ewidencja jest prowadzona i czy są braki co do np. treści zamieszczanych w tejże ewidencji. To zaś mogłoby skutkować odmiennych rozstrzygnięciem sprawy. Za zasadny należało również uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji dotyczące wykładni art. 3 ust. 3 u.c.p.g. W zarządzeniu pokontrolnym z [...] lipca 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wskazał na naruszenie art. 3 ust. 3 ww. ustawy w zakresie braku prowadzenia ewidencji zbiorników bezodpływowych dla wszystkich nieruchomości zlokalizowanych w Gminie K. nie wyjaśniając, czy ewidencja ta ma dotyczyć jedynie zbiorników bezodpływowych (co wynika z samego rozstrzygnięcia zawartego w zarządzeniu pokontrolnym), czy też dotyczyć częstotliwości opróżniania takich zbiorników (co wynika z uzasadnienia tego zarządzenia). Zgodnie z art. 3 ust. 3 u.c.p.g. ewidencja prowadzona przez gminy obejmuje zarówno zbiorniki bezodpływowe w celu kontroli częstotliwości ich opróżniania oraz w celu opracowania planu rozwoju sieci kanalizacyjnej, ale także przydomowe oczyszczalnie ścieków w celu kontroli częstotliwości i sposobu pozbywania się komunalnych osadów ściekowych oraz w celu opracowania planu rozwoju sieci kanalizacyjnej, jak również umowy zawarte na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w celu kontroli wykonywania przez właścicieli nieruchomości i przedsiębiorców obowiązków wynikających z ustawy. Wadliwością zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji zarządzenia pokontrolnego było oparcie obowiązku prowadzenia ewidencji na art. 3 ust. 3 ww. ustawy bez sprecyzowania, w oparciu o który punkt art. 3 ust. 3 u.c.p.g. nakładany jest obowiązek. Przepis ten bowiem zawiera trzy punkty określające poszczególne zakresy prowadzenia ewidencji. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zasadnie Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne wskazując, że zarówno ustalenie stanu faktycznego sprawy co do zakresu prowadzonej ewidencji, jak i podstawy prawnej jej prowadzenia wywiedzione z art. 3 ust. 3 u.c.p.g. wymagają doprecyzowania oraz ustosunkowania się do twierdzeń samej zobowiązanej strony. Należy przy tym wskazać, że zarządzenie pokontrolne jako akt władczy nakładający na dany podmiot określone obowiązki powinno być precyzyjnie i jednoznacznie określone (tak też NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 kwietnia 2019 r. sygn. akt Ił OSK 1144/18, opub. w Lex nr 2698762). Do zarządzenia pokontrolnego w zakresie jego rozstrzygnięcia i uzasadnienia należy przykładać podobną miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Tym samym należy oczekiwać nadania mu takiej treści, która pozwoli adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie jest mu zarzucane oraz z jakiego powodu, tzn. w oparciu o które konkretne ustalenia i które konkretne przepisy prawa doszło do naruszenia ustawowego obowiązku (tak NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1706/18, opub. w Lex nr 2736821). W związku z powyższym skoro zaskarżony wyrok nie narusza prawa, a zarzut zawarty w skardze kasacyjnej nie jest zasadny, to Naczelny Sąd Administracyjny stosując art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.