II SA/Bd 1060/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2018 r. sprawy ze skargi G. K. na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku w zakresie ochrony środowiska uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne. Z protokołu kontroli z dnia [...] maja 2017 r. [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w B. (dalej "WIOŚ") wynika, że w dniach 20.04-22.05.2017 r., inspektorzy WIOŚ przeprowadzili kontrolę, wszczętą w związku z wnioskiem o interwencję dotyczącą nielegalnego odprowadzania do środowiska nieoczyszczonych ścieków ze zbiornika Imhoffa zlokalizowanego w m. K. , gm. K. do Jeziora Wierzchucińskiego. W toku kontroli ustalono, że na działce nr [...] obręb K. zlokalizowana jest instalacja, w skład której wchodzą okrągły zbiornik częściowo wkopany w ziemię, prostokątny zbiornik, zamknięta studnia, odkryta studzienka oraz wylot. Do ww. urządzeń napływały ścieki od strony sąsiednich budynków, a następnie, poprzez nieszczelności, wypływały na grunt nieutwardzony i spływały zgodnie ze spadkiem terenu. Ww. instalacja nosiła ślady zaniedbań administracyjnych. Ustalono również, że właścicielem działki, na której powyższe zbiorniki były zlokalizowane jest G. K.. W toku kontroli przedstawiony został akt notarialny Repertorium A nr [...], z którego wynikało, że działka nr [...] została przekazana we władanie G. K. przez Fundację Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego im. Anieli hr. Potulickiej w Wojnowie na podstawie zrzeczenia się własności nieruchomości. W oświadczeniu przedstawionym w toku kontroli, poinformowano, iż przedstawiciele G. K. nie posiadali wiedzy, że na terenie stanowiącym własność Gminy są zlokalizowane ww. urządzenia. Inspektorzy nie uzyskali wglądu w ewidencję zbiorników bezodpływowych prowadzoną dla miejscowości K., do prowadzenia, której Gmina jest zobowiązana. Wobec tego, w protokole zawarty został zapis, że Gmina nie prowadziła szczegółowej ewidencji zbiorników bezodpływowych na terenie m. [...]. W zastrzeżeniach do protokołu z dnia [...].05.2017 r., Burmistrz K. (zwany dalej "skarżącym") podniósł, iż po zrzeczeniu się oczyszczalni ścieków przez Fundację Katolickiego Uniwersytetu L. im. Anieli hr. Potulickiej w Wojnowie, nie została przeniesiona jej własność na G. K., a w konsekwencji, Gmina nie była odpowiedzialna za stan i bieżącą eksploatację urządzeń. Skarżący stwierdził, że WIOŚ błędnie ustalił władającego oczyszczalnią, przyjmując zasadę, że w przypadku braku wskazania eksploatującego urządzenie, uznano że jest nim właściciel działki tj. G. K.. G. K. stwierdziła, że w protokole kontroli, WIOŚ zbyt ogólnie wskazał stwierdzone naruszenie, tj. przywołano art. 122 ust. 1 ustawy Prawo wodne, a nie odniesiono się do konkretnego punktu przepisu. WIOŚ w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. odpowiedział na zastrzeżenia do protokołu, uzasadniając swoje stanowisko tym, że: G. K., jak wskazują zapisy księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w B., jest właścicielem działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] obręb Krąpiewo, oznaczonej jako nieruchomość gruntowa. W akcie notarialnym Repertorium A nr [...] z dnia [...].07.2006 r., pełnomocnik Fundacji Katolickiego Uniwersytetu L. im. Anieli hr. Potulickiej, działający na podstawie udzielonego mu pełnomocnictwa, zrzekł się nieruchomości zlokalizowanej na działce nr [...] na rzecz G. K.. W ww. akcie, widnieje zapis, iż na działce zlokalizowana jest oczyszczalnia ścieków. Wypis aktu, wydany został Gminie w dniu [...].07.2006 r. W związku z powyższym, od tej daty G. K. powzięła informację o istnieniu oczyszczalni ścieków na działce [...] G. K. jako właściciel, była zobowiązana do uregulowania strony formalnoprawnej odprowadzania ścieków z ww. instalacji tj. uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, jakim jest wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi lub zaprzestania korzystania ze środowiska bez stosownego pozwolenia. WIOŚ wyjaśnił, że w pkt 1.2.1. ww. protokołu szczegółowo opisano stwierdzone naruszenie, polegające na korzystaniu ze środowiska bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, którym zgodnie z art. 37 ustawy Prawo wodne jest wprowadzanie ścieków do wód, przywołując podstawę prawną. Dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...] WIOŚ wydał zarządzenie pokontrolne, którym zobowiązano skarżącego do prowadzenia ewidencji zbiorników bezodpływowych dla wszystkich nieruchomości zlokalizowanych na jej terenie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, tj. art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. skarżący wezwał WIOŚ do usunięcia naruszenia prawa. Następnie skarżący złożył skargę na ww. zarządzenie pokontrolne, wnosząc o jego uchylenie oraz zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 3 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przyjęcie przez organ, że skarżący nie prowadzi ewidencji zbiorników bezodpływowych w celu kontroli częstotliwości ich opróżniania oraz w celu opracowania planu rozwoju sieci kanalizacyjnej. Skarżący w skardze na zarządzenie pokontrolne, dołączył dokumenty ewidencyjne zbiorników bezodpływowych i przydomowych oczyszczalni ścieków w m. K. oraz zbiorcze zestawienie nieruchomości zlokalizowanych w ww. miejscowości. W przedmiotowej skardze skarżący podniósł, iż WIOŚ, nie jest uprawniony do kontrolowania gminy w zakresie, w jakim ta wykonuje zadania publiczne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ nadmienił, iż dane potwierdzające prowadzenie ewidencji zbiorników bezodpływowych i przydomowych oczyszczalni ścieków na terenie 13 nieruchomości w K. , skarżący przedstawił dopiero w skardze na zarządzenie pokontrolne. W protokole kontroli wskazano, że w trakcie kontroli, G. K. przystąpiła do czynności mających na celu weryfikację sposobu zbywania ścieków na terenie Wspólnot Mieszkaniowych w m. K. (6 nieruchomości) oraz Gospodarstwa Rolnego K. Sp. z o.o. (kontrolę przeprowadzono [...].05.2017 r.). W protokole zapisano również, że G. K. nie posiadała wiedzy na temat sposobu gospodarowania ściekami sanitarnymi przez mieszkańców ww. miejscowości. Kontrola, którą przeprowadziła G. K. w trakcie działań prowadzonych przez WIOŚ, dot. terenu Wspólnot Mieszkaniowych wykazała, iż ścieki z budynków odprowadzane są poprzez wewnętrzną sieć kanalizacyjną do instalacji, zlokalizowanej na działce o nr ewid.[...] Organ podał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1a) ustawy z dnia 20.07.1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy m.in. kontrola przestrzegania przepisów ustawy z dnia 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Na tej podstawie organ, przeprowadził kontrolę G. K. w zakresie prowadzenia przez nią ewidencji zbiorników bezodpływowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W pierwszym rzędzie Sąd zauważa, że w orzecznictwie sądowym można uznać za ugruntowane stanowisko, że zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2016 r., poz. 1688) stanowi akt z zakresu administracji publicznej, na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. wyrok z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 1009/08, publ. ONSAiWSA 2010/5/86, postanowienie z dnia 28 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 216/08, postanowienie z dnia 4 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 972/08 - publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Sądowa kontrola prowadzona jest pod względem zgodności tego aktu z prawem. Z art. 11 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska wynika, że z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej (ust. 1). Protokół podpisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, którzy mogą wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi (ust. 2). W razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowaną osobę fizyczną, inspektor czyni o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie właściwemu organowi Inspekcji Ochrony Środowiska (ust. 3). Zgodnie zaś z art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może: 1. wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej: 2. wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną; 3. wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej. Kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń (art. 12 ust. 2). Przepis art. 31a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska przewiduje dla osoby, która: 1) w wyznaczonym terminie nie informuje organu Inspekcji Ochrony Środowiska o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych albo o przeprowadzeniu postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem postępowania przeciw osobom winnym dopuszczenia do uchybień 2) niezgodnie z prawdą informuje organ Inspekcji Ochrony Środowiska o wykonaniu zarządzeń pokontrolnych lub przeprowadzeniu postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem, sankcję karną w postaci kary aresztu, ograniczenia wolności lub grzywny. Powyższe oznacza, że choć czynności kontrolne przeprowadza się w jednostce organizacyjnej, to jednak adresatem zarządzenia pokontrolnego nie jest ta jednostka, lecz jest nim wyłącznie kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoba fizyczna. W literaturze wskazuje się przy tym, że wydanie zarządzenia pokontrolnego skutkuje powstaniem stosunku administracyjnoprawnego, którego podmiotami są: z jednej strony inspektor ochrony środowiska, z drugiej zaś zawsze osoba fizyczna (tak T. Czech ,,Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska": ZNSA 3/2011, str. 92). Zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska jest niewątpliwie aktem o charakterze władczym organu administracji publicznej, nakładającym na adresata określone obowiązki. Nie jest to jedynie przypomnienie o podstawowych obowiązkach wynikających z przepisów o ochronie środowiska (zob. wyrok z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 789/10, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak poinformowania o jego wykonaniu został obwarowany sankcją karną. Z tej przyczyny, do zarządzenia pokontrolnego, w zakresie jego rozstrzygnięcia i uzasadnienia, należy przykładać taką samą miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Przede wszystkim należy oczekiwać nadania mu takiej treści, która pozwoli adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie jest mu zarzucane i jakie działania powinien podjąć, aby prawidłowo wykonać nakaz wynikający z zarządzenia i jednocześnie nie narazić się na odpowiedzialność karną. Z drugiej strony właściwe sformułowanie w zarządzeniu pokontrolnym treści obowiązku ułatwi organowi kontrolującemu weryfikację, czy obowiązek ten został prawidłowo wykonany. Na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, Inspektor Ochrony Środowiska jest uprawniony do wydania zarządzenia pokontrolnego "na podstawie ustaleń kontroli". Powyższe nie oznacza jednak, że w treści uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego mogą znaleźć się tylko ogólne sformułowania, bez uszczegółowienia, jakie działania powinien wykonać podmiot będący adresatem tego zarządzenia. Słusznie zauważa się w orzecznictwie, że do obrotu prawnego wchodzi zarządzenie pokontrolne, a nie protokół kontroli. Tak więc, zarządzenie pokontrolne powinno zawierać ustalony stan faktyczny sprawy, tj.: wskazanie ustalonych naruszeń i sposób ich usunięcia. Jednocześnie nie jest dopuszczalne wskazanie naruszeń poprzez podanie aktu prawnego, bez wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych tego aktu (tak: m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 marca 2011 r., II SA/Po 980/10). W kontrolowanym zarządzeniu organ nakazał prowadzić ewidencję zbiorników bezodpływowych dla wszystkich nieruchomości zlokalizowanych na terenie G. K. zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa tj. art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r., poz. 1289), wyznaczając termin realizacji na dzień 10.08.2017 r. W uzasadnieniu powołano się jedynie lakonicznie na ustalenia kontroli przeprowadzonej przez inspektorów WIOŚ, która odbyła się w dniach 20.04-22.05.2017 r. oraz że G. K. nie prowadzi ewidencji zbiorników bezodpływowych dla wszystkich nieruchomości zlokalizowanych na jej terenie. Tymczasem ustalenia protokołu z dnia [...] maja 2017 r. zawierają znacznie bogatszą treść. Poza tym kontrolowany podmiot odmówił podpisania protokołu oraz wniósł do niego zastrzeżenia zaś organ odpowiedział na nie w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. Ponadto w aktach sprawy brak jest też upoważnienia dla przeprowadzających kontrolę inspektorów ochrony środowiska, z którego wynikałby zakres oraz przedmiot kontroli oraz wniosku o interwencję z dnia [...] kwietnia 2017 r. W ocenie Sądu nie chodzi o dosłowne przeniesienie treści protokołu do zarządzenia pokontrolnego, lecz o takie przedstawienie sprawy, z której wynikałyby podjęte przez organ stosowne czynności oraz ustosunkowanie się do twierdzeń kontrolowanej w tym przypadku G. K.. Tego zaś w zarządzeniu pokontrolnym brakuje. W zarządzeniu przywołano art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Treść tego przepisu jest jednakże szersza aniżeli nałożony zarządzeniem obowiązek prowadzenia ewidencji zbiorników bezodpływowych dla wszystkich nieruchomości zlokalizowanych na terenie G. K., co może prowadzić do błędnej interpretacji nałożonego obowiązku. Organ winien podać precyzyjnie podstawę prawną, jak wyżej wskazano. Nie można zgodzić się natomiast z zarzutami zawartymi w skardze, że WIOŚ nie mógł przeprowadzić tej kontroli. Jak wynika bowiem z treści art. 2 ust. 1 pkt 1a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy kontrola przestrzegania przepisów ustawy z dnia 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zatem właściwy wojewódzki inspektor ochrony środowiska był uprawniony do wykonania ww. kontroli. Natomiast w świetle art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gminy prowadzą ewidencję: 1) zbiorników bezodpływowych w celu kontroli częstotliwości ich opróżniania oraz w celu opracowania planu rozwoju sieci kanalizacyjnej; 2) przydomowych oczyszczalni ścieków w celu kontroli częstotliwości i sposobu pozbywania się komunalnych osadów ściekowych oraz w celu opracowania planu rozwoju sieci kanalizacyjnej; 3) umów zawartych na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w celu kontroli wykonywania przez właścicieli nieruchomości i przedsiębiorców obowiązków wynikających z ustawy. Skarżący dopiero w skardze na zarządzenie pokontrolne, dołączył dokumenty ewidencyjne zbiorników bezodpływowych i przydomowych oczyszczalni ścieków w m. K. oraz zbiorcze zestawienie nieruchomości zlokalizowanych w ww. miejscowości zaś w protokole z kontroli (str. 3) zapisano, że G. K. nie posiadała wiedzy na temat sposobu gospodarowania ściekami sanitarnymi przez mieszkańców ww. miejscowości. Z powołanych wyżej przyczyn Sąd - na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne.