II OSK 344/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1169/16 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia danych w zakresie zgodnym z wnioskiem oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1169/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy udostępnienia danych w zakresie zgodnym z wnioskiem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył T. G., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o przyznanie wynagrodzenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu. Na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: naruszenie przepisów postępowania, ponieważ uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 151 p.p.s.a poprzez oddalenie skargi na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2016 roku o nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia danych w zakresie zgodnym z wnioskiem pomimo, że skarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego (kpa), art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w jego ocenie postępowanie w rozpatrywanej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo, a wyniki tego postępowania uzasadniały stwierdzenie, że skarżący w warunkach przedmiotowej sprawy nie wykazał interesu prawnego w uzyskaniu żądanych danych osoby poszukiwanej. Z powyższym stanowiskiem zdaniem skarżącego kasacyjnie nie sposób się zgodzić gdyż został wykazany interes prawny. Sąd zaznaczył, że organ wskazał na nieudokumentowanie w należyty i wyczerpujący sposób powoływanego interesu prawnego w uzyskaniu żądanych informacji. Podniósł, że organ słusznie stwierdził, że kopie dokumentów w postaci: postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 roku, sygn., akt [...] w sprawie z powództwa skarżącego m.in. przeciwko M. M., zobowiązania Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] maja 2014 roku do wskazania danych adresowych pozwanych w sprawie o sygn. akt [...], wśród których nie znajduje się osoba poszukiwana, wezwania sądowego z dnia 22 września 2014 roku do usunięcia braków formalnych zażalenia w sprawie przeciwko m.in. M. M. nie nakładają na skarżącego obowiązku wskazania danych adresowych osoby poszukiwanej w postępowaniu sądowym, a tym samym T. G. nie wykazał interesu prawnego. Z powyższą oceną nie sposób się zgodzić gdyż wskazane wyżej dokumenty potwierdzają prowadzenie postępowań sądowych przeciwko osobom tam wymienionym, w tym również przeciwko M. M.. Stąd też T. G. posiada, jak również wykazał interes prawny w niniejszej sprawie do uzyskania żądanych danych osoby poszukiwanej. Przy takim procedowaniu przez organ został naruszony art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa. Biorąc pod uwagę, że naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy to zasadnym jest zarzucenie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 151 p.p.s.a poprzez oddalenie skargi na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2016 roku o nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia danych w zakresie zgodnym z wnioskiem pomimo, że skarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego (kpa), art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu zarzuty przedstawione przez T. G.o są chybione i z tych względów skargę kasacyjną należy oddalić. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwana "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na jednej z podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa przepisów postępowania. Na wstępie zauważyć należy, że skarżący błędnie zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 151 p.p.s.a. Wskazane przepisy przede wszystkim wykluczają się wzajemnie, są przepisami wynikowymi regulującym jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi, pierwszy z nich zawiera orzeczenie w przypadku uwzględnienia skargi, drugi stanowi o oddaleniu skargi. Właściwszym byłoby powiązanie naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z przepisami postępowania, albowiem za podstawę orzeczenia Sąd I instancji przyjął art. 151 p.p.s.a., ewentualnie wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przejawiające się w jego niezastosowaniu również w powiązaniu z przepisami postępowania. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania, stwierdzić należy, nie mogły one odnieść zamierzonego skutku, tj. podważyć ustalonego przez organ administracji stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Po drugie ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie przyjął Sąd I instancji, że stan faktyczny sprawy został należycie ustalony przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji i skarżący w niniejszej sprawie nie wykazał interesu prawnego w uzyskaniu żądanych danych osoby poszukiwanej jak również nie podał danych, pozwalających na jej jednoznaczną identyfikację. Przepis art. 46 ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności, w sposób jednoznaczny określa zasady udostępniania danych ze zbioru PESEL. Zawiera on zamknięty katalog osób prawnych i osób fizycznych uprawnionych do udostępnienia im danych z rejestrów mieszkańców oraz rejestrów zamieszkania cudzoziemców, jak też zawiera warunki, jakie powinien spełniać podmiot uprawniony do uzyskania danych. Zgodnie z art. 46 ust. 2 pkt 1 wskazanej ustawy dane, o których mowa w ust. 1, mogą być udostępnione osobom i jednostkom organizacyjnym - jeżeli wykażą w tym interes prawny. T. G. swój interes prawny w uzyskaniu danych adresowych z rejestru PESEL dotyczących M. M., wywodzi z postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 roku, sygn., akt [...] w sprawie z powództwa skarżącego m.in. przeciwko M. M. w przedmiocie zwolnienia go od kosztów sądowych, zobowiązania Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] maja 2014 roku do wskazania danych adresowych pozwanych ( H. W., W. B., Z. P., J. K.) w sprawie o sygn. akt [...] przeciwko Miastu [...] o zapłatę, wśród których nie znajduje się osoba poszukiwana oraz wezwania sądowego z dnia [...] września 2014 roku (sygn. akt [...]) do usunięcia braków formalnych zażalenia w sprawie przeciwko m.in. M. M. poprzez złożenie podpisanego odpisu zażalenia lub podpisanie złożonego. Podane wyżej pisma Sądu Okręgowego nie nakładają na skarżącego obowiązku wskazania danych adresowych osoby poszukiwanej w postępowaniu sądowym. Co więcej jak ustalił Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w rejestrze PESEL zgromadzone są dane dotyczące ponad stu osób o imieniu i nazwisku M. M.. Podkreślić należy, że o tym, czy w konkretnej sprawie wnioskodawca ma interes prawny decydują przepisy prawa materialnego. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83). Musi to być taki przepis, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z konkretnym rozstrzygnięciem. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W ramach badania interesu prawnego ocenie podlega także prawidłowe oznaczenie (indywidualizacja) osoby, której dotyczy wniosek o udostępnienie danych z rejestru PESEL. To zaś oznacza, że w konkretnych sytuacjach organ może wezwać wnioskodawcę do podania bliższych danych, pozwalających na zindywidualizowanie osoby, której dane ze zbiorów rejestrów miałby być udostępnione. Będą to m.in. takie informacje jak: imiona i nazwiska rodowe rodziców, data i miejsce urodzenia, numer aktu urodzenia i oznaczenie urzędu stanu cywilnego, który ten akt sporządził, numer PESEL, adres i data zameldowania na pobyt stały, poprzednie adresy zameldowania na pobyt stały wraz z określeniem okresu zameldowania. Jest też rzeczą oczywistą, że wnioskodawca może podać tylko takie dane o osobie poszukiwanej, które są mu znane. W określonych więc sprawach dane podawane przez wnioskodawcę mogą być innego rodzaju niż dane podane przez wnioskodawców w innych sprawach. Rzeczą organu administracji publicznej jest sprawdzenie, czy podane przez wnioskodawcę dane są dostateczne do odnalezienia w zbiorach poszukiwanej osoby, a tym samym, czy pozwalają na udostępnienie wnioskodawcy żądanych przez niego danych ze zbiorów meldunkowych. Powyższe oznacza, że w konkretnych przypadkach inne dane mogą okazać się wystarczające/dostateczne do zindywidualizowania osoby, której dotyczy wniosek. To zaś oznacza, że każdą sprawę należy rozpatrywać indywidualnie oceniając okoliczności istniejące w konkretnych przypadkach. W niniejszej sprawie, skarżący pomimo wezwania organu, zawartego w piśmie z dnia 28 grudnia 2015 r. nie przedstawił bliższych danych M. M., umożliwiających wyodrębnienia jej osoby ze zbioru PESEL. Ponadto, wnioskodawca ubiegający się o udostępnienie danych ze zbiorów PESEL ma interes prawny w uzyskaniu danych osoby przeciwko której wytoczył powództwo (akt oskarżenia prywatnego) przed sądem powszechnym w sytuacji, gdy sąd powszechny zobowiązał powoda do podania aktualnego adresu zamieszkania pozwanego (oskarżonego) (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 417/11). W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie nie przedstawił kopii pozwu skierowanego przeciwko M. M., opatrzonego sądową prezentatą lub potwierdzeniem nadania takiego pisma do sądu, Sąd Okręgowy w [...] [...] nie zobowiązywał skarżącego do podania adresu zamieszkania M. M.. Ponadto, nawet gdyby przyjąć, że skarżący posiada interes prawny wobec konkretnej osoby, tj. M. M., to interes prawny dotyczy tej konkretnej osoby, nie zaś wszystkich osób o takim imieniu i nazwisku, które mogą figurować w rejestrze PESEL. W tej zaś sytuacji, wnioskodawca powinien podać wszelkie dostępne informacje o osobie umożliwiające wyszukanie jej w zbiorze danych. Tak się jednakże w niniejszym przypadku nie stało. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie Sąd wojewódzki przyjął, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do odmowy udostępnienia skarżącemu danych osobowych M. M., a zatem rozstrzygnięcie organu administracji w tym zakresie jest trafne. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w sytuacji gdy, strona nie wykaże dodatkowych danych umożliwiających wyodrębnienie z danego rejestru osoby, której dotyczy wniosek, to tym samym, uznać należy, że nie wykaże względem której, z wielu figurujących w tym zbiorze osób o wskazanych danych posiada interes prawny uprawniający do uzyskania wnioskowanej informacji. Podanie danych wszystkich osób o tym samym imieniu i nazwisku pozostających w zbiorze PESEL stanowiłoby naruszenie ich dóbr osobistych a ponadto nie o wszystkie te osoby skarżący występował. Ponadto w sytuacji, gdy w bazie ewidencji figuruje więcej osób o takim samym imieniu i nazwisku, samo wskazanie imienia i nazwiska jest niewystarczające do jednoznacznego ustalenia tożsamości szukanej osoby - choćby w celu uzyskania jej zgody na udostępnienie danych (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 2368/10, z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 417/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt III SA/Gd 417/08). Udostępnienie danych ze zbioru PESEL innych osób niż ta konkretna, tj. ponad stu, jak w niniejszej sprawie, powodowałoby, że dane byłyby niemalże jawne. Niewątpliwie udostępnienie tych danych prowadziłoby do naruszenia ustawy o ochronie danych osobowych (art. 1 ust. 1), art. 47 Konstytucji RP, art. 23 k.c. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd II instancji nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi strony skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Skarga kasacyjna został rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.