VII SA/Wa 2438/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) sierpnia 2015 r. znak (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez Prokuratora Okręgowego w (...) jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) sierpnia 2015 r. znak: (...). Decyzją tą organ, po rozpatrzeniu odwołania Prokuratora Okręgowego w (...), od decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) czerwca 2015 r., znak: (...), umarzającej postępowanie administracyjnego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji z dnia (...) sierpnia 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) czerwca 2015 r., znak: (...), wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej k.p.a., umorzył w całości postępowanie administracyjne, wszczęte na żądania Prokuratora Prokuratury Okręgowej w (...), w sprawie "wykonania bez wymaganego pozwolenia na budowę robót budowlanych polegających na nanoszeniu materiału ziemnego i powiększaniu plaży zatokowej" na posesji kempingu (...) na terenie działek nr (...) oraz akwenie Zatoki (...), ze względu na jego bezprzedmiotowość w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo budowlane. Odwołanie od powyżej decyzji z dnia (...) czerwca 2015 r., w terminie, wniósł Prokurator Okręgowy w (...). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) sierpnia 2015 r. znak: (...), po rozpatrzeniu odwołania Prokuratora Okręgowego w (...), utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, podzielił ocenę organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że wniesione odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja organu I instancji odpowiada prawu. Podał, że w aktach sprawy znajduje się opinia (...), biegłego Sądu Okręgowego w (...) z dnia (...) marca 2013 r., z której wynika m. in., że "(...) dzierżawca kempingu dokonywał na dzierżawionej przez siebie działce, a także na niektórych działkach sąsiadujących z dzierżawioną, robót ziemnych polegających na przemieszczaniu mas ziemnych za pomocą maszyn budowlanych, a także przywożenia ziemi transportem samochodowym oraz jej późniejszego plantowania. Przemieszczanie mas ziemnych miało miejsce z terenu płytkiej mielizny przybrzeżnej, a więc terenu położonego pod lustrem wody, na teren działki (...), natomiast dowożenie ziemi z poza działek objętych niniejszym opracowaniem następowało na teren działki (...), po czym była ona rozplantowana na powierzchni działki (...). Wskutek tych działań utworzony został homogeniczny nasyp, który doprowadził do "powiększenia" działki (...) w taki sposób, że część terenu, stanowiąca dotąd grunt pokryty wodą, wskutek podwyższenia rzędnej znalazła się ponad lustrem wody, niejako powiększając plażę, a ponadto część terenu działki (...) uzyskała płaską, poziomą powierzchnię na wyższych rzędnych, niż miała poprzednio, przy czym powierzchnia terenu wzrosła w związku z wykonywanymi robotami o 3956 m2. (...) Wskutek przeprowadzenia opisanych powyżej prac ziemnych uformowano rodzaj nasypu na brzegu morza, a także na terenie działki (...)." Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, oceniając charakter wykonanych robót, powołał się na art. 28, a także na art. 3 pkt 1, 3, 6 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). I tak, wskazał, że zgodnie art. 28 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Stosownie natomiast do art. 3 Prawa budowlanego, ilekroć w ustawie jest mowa o: - robotach budowlanych - należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (pkt 7). - budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (pkt 6); - obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych (pkt 1); - budowli - należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: (...) budowle ziemne (...) hydrotechniczne (...) (pkt 3). Mając na uwadze przytoczone przepisy prawa Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że roboty ziemne nie mieszczą się w pojęciu robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. Wskazał, że powyższe potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym stwierdza się, że co do zasady roboty ziemne związane z wykonaniem podwyższenia terenu nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia organom administracji architektoniczno-budowlanej, zatem ich wykonanie nie podlega regulacji Prawa budowlanego. Jednakże, jak zaznaczył GINB, ingerencja organów nadzoru budowlanego nie jest z góry wykluczona, albowiem jest uzasadniona wówczas, gdy tego rodzaju roboty powiązane są z wykonaniem obiektu budowlanego, do których ustawodawca zalicza m. in. budowle ziemne. Dalej wyjaśnił, że kategoria budowli ziemnych nie została w ustawie bliżej scharakteryzowana, aczkolwiek należy przyjąć, że jest budowlą, której podstawowym tworzywem jest ziemia. Budowla taka jest wykonana w gruncie lub z gruntu. Przykładem budowli ziemnej może być wykonany z ziemi wał, czy wykonany z ziemi kopiec. Budowla ziemna musi mieć charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych. Niemożliwym jest natomiast uznanie za budowlę ziemną każdego przesunięcia i rozplantowania warstwy ziemi, zwłaszcza przesunięcia nie powodującego powstania widocznej budowli i nie mającego na celu w bliższej lub dalszej przyszłości wykonania jakiegokolwiek obiektu budowlanego (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 731/07, wyrok NSA z dnia 9 grudnia 1998 r. sygn. akt IV SA 2131/97). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał też, że dla zakwalifikowania skutków robót ziemnych jako budowli ziemnej wystarczające jest, aby stanowiły one pewną całość techniczno-użytkową, o określonej konstrukcji i funkcji. Ustawodawca bowiem do kategorii robót budowlanych wprost zalicza w szczególności budowę miejsc postojowych dla samochodów osobowych (art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego), przydomowych basenów i oczek wodnych o powierzchni do 50 m2 (art. 29 ust. 1 pkt 15 Prawa budowlanego), roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego) - które przecież mogą się ograniczać wyłącznie do robót ziemnych, a także przede wszystkim roboty budowlane polegające na budowie boisk, kortów tenisowych oraz bieżni służących do rekreacji (art. 29 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego). Organ odwoławczy podkreślił, że roboty ziemne, polegające na niwelacji terenu można zakwalifikować do robót budowlanych w dwóch przypadkach. Po pierwsze wówczas, gdy są pracami przygotowawczymi do rozpoczęcia budowy jakiegoś określonego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 41 Prawa budowlanego, po drugie w sytuacji, gdy zmierzają do powstania budowli ziemnej. W ocenie organu sama niwelacja terenu nie spełnia jednego z tych warunków i nie może zostać uznana jako realizacja robót budowlanych (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1721/08). W konsekwencji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, że podniesienie poziomu terenu nie stanowi robót budowlanych, w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, którymi są w myśl ustawowej definicji, budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Podwyższenia terenu nie można również uznać za obiekt budowlany, bowiem za taki Prawo budowlane uznaje budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 1026/05). Ponadto organ odwoławczy wskazał, że nanoszenie materiału ziemnego, w wyniku którego została powiększona plaża zatokowa, nie stanowi budowli morskiej lub budowli morskiej hydrotechnicznej. Zgodnie bowiem z § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej z dnia 23 października 2006 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania oraz szczegółowego zakresu kontroli morskich budowli hydrotechnicznych (Dz. U. z 2006 r. nr 206, poz. 1516), ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o budowli morskiej - rozumie się przez to budowlę nawodną lub podwodną która wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz innym wyposażeniem stanowi całość techniczno-użytkową. Natomiast stosownie do § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 czerwca 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać morskie budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1998 r. nr 101, poz. 645), ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o morskiej budowli hydrotechnicznej, zwanej dalej "budowlą morską" - rozumie się przez to budowlę nawodną lub podwodną, wznoszoną: a) na morzu terytorialnym, b) na morskich wodach wewnętrznych, c) na lądzie, lecz w rejonie bezpośredniego kontaktu z akwenami morskimi, czyli w pasie technicznym nadbrzeżnego pasa wybrzeża morskiego, d) w portach i przystaniach morskich, która wraz z instalacjami, urządzeniami budowlanymi związanymi z tą budowlą, urządzeniami technicznymi oraz innym celowym wyposażeniem niezbędnym do spełniania przeznaczonej mu funkcji stanowi całość techniczno-użytkową. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak wykonania w przedmiotowej sprawie: instalacji, urządzeń budowlanych, urządzeń technicznych oraz innego wyposażenia, które wraz z wykonanymi robotami ziemnymi stanowiłyby całość techniczno-użytkową, prowadzi do wniosku, że w wyniku tych prac nie powstała budowla morska. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził za organem I instancji, że w niniejszej sprawie nie powstał obiekt budowlany, na który wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie zgłoszenia. Zatem (...)Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zastosował w sprawie art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu GINB stwierdził, że decyzja organu I instancji nie narusza przepisów Prawa budowlanego oraz k.p.a. Wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że na gruncie Prawa budowlanego postępowanie, co do zasady, staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie znajdują podstaw do wydania nakazów lub zakazów - co ma miejsce w niniejszej sprawie. Odnosząc się do zarzutu niezastosowania w niniejszej sprawie art. 23 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 934 ze zm.), który nakłada obowiązek, w związku z powiększeniem obszaru lądowego, uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, organ odwoławczy wskazał, że powyższy przepis dotyczy pozwoleń na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich, określonych w art. 22. Stosownie zaś do art. 22 ust. 1 ustawy o obszarach morskich, Rzeczpospolita Polska ma wyłączne prawo wznoszenia, udzielania pozwoleń na wznoszenie i wykorzystywanie w wyłącznej strefie ekonomicznej sztucznych wysp, wszelkiego rodzaju konstrukcji i urządzeń przeznaczonych do przeprowadzania badań naukowych, rozpoznawania lub eksploatacji zasobów, jak również w odniesieniu do innych przedsięwzięć w zakresie gospodarczego badania i eksploatacji wyłącznej strefy ekonomicznej, w szczególności wykorzystania w celach energetycznych wody, prądów morskich i wiatru. Zatem, w ocenie organu odwoławczego, nanoszenie materiału ziemnego, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie, wskutek którego nie powstała sztuczna wyspa określona w art. 22 ust. 1 ustawy o obszarach morskich, nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W skardze na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) sierpnia 2015 r., znak: (...), skarżący – Prokurator Okręgowy w (...) wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, a to art. 3 pkt 3 Prawa budowlane oraz art. 23 ust. 1 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, polegające na błędnej wykładni w zakresie ustalenia, że wał ziemny nasypany od strony wód Zatoki (...) przy brzegu - granicy działki zajmowanej przez kemping (...), stopą posadowiony na dnie Zatoki zaś rozplantowaną koroną powiększającą obszar lądowy przylegający wzdłużnie do brzegu i pełniący funkcję ochrony brzegu morskiego przed abrazją, nie stanowi budowli hydrotechnicznej chroniącej brzeg morski w formie falochronu lub opaski brzegowej i nie stanowi innej od sztucznej wyspy konstrukcji powiększającej obszar lądowy, a jedynie stanowi dopuszczalne rozplantowanie materiału ziemnego, co skutkowało umorzeniem postępowania administracyjnego w zakresie samowolnie przeprowadzonych robót budowlanych, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów i analiza stanu faktycznego prowadzą do przekonania, że prace przy wzniesieniu ww. wału stanowią roboty budowlane skutkujące wybudowaniem budowli hydrotechnicznej o wskazanej powyżej funkcji ochronnej i powiększającej obszar lądowy, na wzniesienie której wymagane było pozwolenie na budowę. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że żaden z organów nie przeanalizował poczynionych ustaleń w sposób wyczerpujący, w oparciu o wszystkie przepisy mogące regulować opisaną sytuację. Dla prawnej oceny działań podejmowanych przez właścicieli czy dzierżawców poszczególnych działek, na terenie których znajdują się kempingi, w tym o nazwie (...), konieczne jest dokładne ustalenie cech wykonanych prac. Wskazał, że działania inwestorów polegały na naniesieniu materiału ziemnego na dno polskiego obszaru morskiego od strony Zatoki (...), na terenach chronionych objętych (...). W wyniku działania inwestorów w sposób dowolny odtworzone zostały linie brzegowe zniszczone w wyniku abrazji - ale jednocześnie powiększony został obszar lądowy. Prace przedsięwzięte przez inwestorów spowodowały z jednej strony skutki wskazane powyżej, z drugiej zaś doprowadziły do powstania wału ziemnego, którego stopa znajduje się pod wodą na dnie Zatoki. Wał ten powstał z gruntu, przy czym jego korona stanowiła płaski teren, czyli powiększała powierzchnię plaży nadzatokowej. Wał ten istnieje nie na terenie działki dzierżawionej (czy stanowiącej własność) inwestora, a na terenie polskiego obszaru morskiego. Na tak powiększonym terenie, włączonym w teren użytkowany przez inwestora, była i jest prowadzona działalność komercyjna związana z działalnością usługową w zakresie usług turystycznych. W ocenie skarżącego mając na uwadze funkcję ochronną nasypanego od strony Zatoki (...) wału ziemnego może być on oceniony jako budowla hydrotechniczna o funkcji zbliżonej do funkcji falochronu lub opaski brzegowej, stosownie do ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, a także § 132 i następnych rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 czerwca 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać morskie budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 101, poz. 645) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej z dnia 23 października 2006 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania oraz szczegółowego zakresu kontroli morskich budowli hydrotechnicznych (Dz. U. nr 206, poz. 1516). Skarżący podkreślił, że w istocie zamiarem inwestora było nie tylko odtworzenie zniszczonego siłami natury brzegu, ale też powiększenie obszaru plaży i zmiana linii brzegowej oraz odsunięcie wód od lądu w części sprzed sztucznej ingerencji w linię brzegową w celu ochrony plaży przed abrazją. W tym więc zakresie przedmiotowe konstrukcje należy uznać za stanowiące element ochronny lądu poprzez zwiększenie jego powierzchni i odsunięcie linii brzegowej w głąb wód Zatoki (...), co zabezpieczyć miało budynki znajdujące się nad wcześniej istniejącym brzegiem od niszczącego działania wód i prądów morskich w tym obszarze. Zdaniem skarżącego w prowadzonym postępowaniu organy obu instancji pominęły znaczenie funkcji ochronnej usypanego wału, co w świetle ustawy o obszarach morskich może skutkować przyjęciem, że stanowi on falochron nasypowy stanowiący osłonę brzegu. W tym charakterze wał ten stanowi budowlę hydrotechniczną, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 3 Prawa budowlanego. Skarżący podniósł nadto, że różnej treści opinie sporządzone na potrzeby śledztwa i na potrzeby postępowania administracyjnego miały wpływ na ocenę przedmiotu sprawy. Opinie te stanowią dowody w postępowaniu administracyjnym, przy czym ostateczna ocena charakteru prawnego prac należy do organu nadzoru budowlanego. Wskazał jednak, że nawet z rysunku stanowiącego załącznik do decyzji wynika, że nasypany wał w oparciu o przepisy ustawy może zostać uznany za falochron. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej odrzucenie, jako wniesionej po upływie 30 – dniowego terminu do jej wniesienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zdaniem Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przed rozwinięciem tej oceny, Sąd zauważa, a to w związku z wnioskiem zawartym w odpowiedzi organu na skargę, iż termin do jej wniesienia został zachowany. Sąd dostrzega przy tym, iż stosownie do treści art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.), prokurator może wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej. W tym przypadku termin ten bezspornie został dotrzymany. Przechodząc do meritum, zważyć zaś trzeba, iż kontrola Sądu obejmowała decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) sierpnia 2015 r. znak: (...), utrzymującą w mocy decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) czerwca 2015 r., znak: (...) o umorzeniu postępowania administracyjnego, w sprawie robót ziemnych polegających na nanoszeniu materiału ziemnego i powiększaniu plaży zatokowej, na posesji kempingu (...), usytuowanego na terenie działek o nr (...) i akwenie Zatoki (...). Postępowanie w sprawie wszczęte zostało w związku ze sprzeciwem Prokuratora Okręgowego w (...), a w jego toku zgromadzono dowody w postaci w szczególności opinii biegłych, protokołu przesłuchania jednego z nich oraz protokołu oględzin wykonanych robót (w trakcie których wykonano trzy punktowe odkrywki na terenie plaży na granicy działki o nr ew. (...)). W efekcie przyjęto, iż roboty ziemne (które niewątpliwie na przestrzeni lat miały miejsce), z uwagi na to, że nie były związane z powstaniem obiektu budowlanego – tj. budowli ziemnej (a jedynie likwidowały skutki abrazji), nie podlegają reglamentacji prawa budowlanego. Wskazano (a to na etapie I instancji), iż wprawdzie wykonane prace doprowadziły do powiększenia lub odbudowy istniejącego obszaru plaż, to jednak nie można ich uznać za roboty budowlane związane z utrzymaniem czy budową budowli (w tym – hydrotechnicznych), z uwagi na brak jakichkolwiek trwałych elementów (co zaś uniemożliwia wskazanie jakichkolwiek wymiarów, charakterystycznych parametrów, wielkości obiektu mającego w ten sposób powstać). Tak poczynione ustalenia doprowadziły w efekcie organ I instancji do stwierdzenia, iż postępowanie w sprawie należy zakończyć formalnie, tj. decyzją wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wobec zawartości akt sprawy (w tym – wynikającego z nich zakresu wykonanych prac i efektów tych prac), jak i obowiązujących przepisów, ocenę tę -zdaniem Sądu- należy podzielić. Została ona poprzedzona wszechstronnie i wyczerpująco przeprowadzonym postępowaniem dowodowym. Ten zaś, w tym protokół oględzin i wykonane wówczas odkrywki, nie potwierdził, aby przemieszczenie mas ziemnych z terenu płytkiej mielizny przybrzeżnej oraz dowożenie ziemi z innych działek (nie objętych niniejszym postępowaniem), a następnie rozplantowanie ich na powierzchni działek o nr ew. (...), doprowadziło do powstania obiektu budowlanego będącego budowlą o funkcji związanej z wymogami bezpieczeństwa funkcjonowania brzegu morskiego, na którego wykonanie konieczne byłoby uzyskanie zgody właściwego organu, we właściwej formie. Dostrzec przy tym trzeba, iż rację mają organy orzekające stwierdzając, że aby ww. prace uznać za roboty budowlane, musi wystąpić aspekt trwałego związania części składowych formowanego nasypu (utwardzenie) lub wykonane roboty ziemne muszą posiadać pewną całość techniczno-użytkową o określonej konstrukcji i funkcji. Budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, w tym budowlą ziemną, jest bowiem wytwór ludzkiej działalności niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w przypadku budowli ziemnej - wykonany z ziemi lub podobnego materiału (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1828/00) i posiadający określoną kubaturę. Musi więc obiektywnie istnieć – a więc tego rodzaju budowla musi być widoczna, nawet jeżeli nie ma dodatkowych instalacji (jak wał przeciwpowodziowy). Tymczasem, wbrew treści skargi, dowody zgromadzone w sprawie nie dają podstaw do stwierdzenia, aby wykonane na ww. działkach roboty skutkowały powstaniem budowli ziemnej. Doszło m. in. do nawiezienia ziemi, jej rozplantowania i w efekcie - powiększenia plaży od strony Zatoki (...), niemniej nie można stwierdzić, aby w ten sposób powstał widoczny nasyp, wał o określonej kubaturze. Skarżący choć na to wskazuje, konkretnych danych (tj. parametrów powstałej budowli) w tym zakresie nie podaje, nie przywołuje też dowodów potwierdzających tę okoliczność. Z opinii sporządzonej przez zespół rzeczoznawców powołanych przez (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika zaś teza przeciwna do stanowiska skarżącego. Wskazano w niej bowiem, że uzupełnienie niedoborów w plaży, powstałych w wyniku abrazji nie stanowi budowli, a plantowanie gruntu nie stanowi robót budowlanych, choć niewątpliwie są to operacje technologiczne związane z robotami ziemnymi. W konsekwencji, zdaniem Sądu, należy podzielić stanowisko organów orzekających w sprawie, iż przeprowadzone postępowanie nie wykazało, aby wykonane roboty ziemne, nosiły jakiekolwiek cechy robót budowlanych, w tym - aby w wyniku wykonanych prac ziemnych powstała budowla w rozumieniu prawa budowlanego, o określonych parametrach technicznych i geometrycznych. Dostrzec przy tym trzeba za organem I instancji, iż prace ziemne jako wykonane na pograniczu wód morskich i lądu doprowadziły do poszerzenia ponadwodnej części plaż, a te nie są obiektem budowlanym, nadto – podlegają nieustannym zmianom spowodowanym przez czynniki żywiołów natury. Z tych względów brak jest podstaw do zakwestionowania stanowiska organów orzekających w sprawie, które to zgodnie wskazały na wystąpienie w analizowanym przypadku przesłanki bezprzedmiotowości postępowania. Podkreślić przy tym należy, iż stosownie do art. 104 § k.p.a. wszczęte postępowanie administracyjne musi zostać zakończone załatwieniem sprawy, czyli jej rozstrzygnięciem poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Decyzje administracyjne rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 k.p.a.). Decyzją "w inny sposób kończącą sprawę w danej instancji" jest decyzja wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., tj. decyzja umarzająca postępowanie administracyjne, którą organ wydaje, gdy nie może rozstrzygnąć sprawy co do jej istoty ze względu na pojawienie się trwałej przeszkody uniemożliwiającej ukształtowanie stosunku materialnoprawnego (bezprzedmiotowość postępowania). W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego określana jest jako brak przedmiotu postępowania. Przez przedmiot ten należy zaś rozumieć konkretną sprawę, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany do rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu – pozytywne, czy negatywne – staje się prawnie niedopuszczalne. Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Jednocześnie stwierdzić należy, iż postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie przez (...) WINB decyzji formalnej, przeprowadzone zostało wyjątkowo wszechstronnie i wnikliwie, a zebrany materiał dowodowy w pełni uzasadniał zastosowanie art. 105 § 1 Kodeksu. Zarzuty skargi nie ujawniły zaś tego rodzaju wad, które winny skutkować co najmniej uchyleniem zaskarżonego w sprawie orzeczenia. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.