IV SA/Gl 557/16

Starszy referendarz sądowy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gliwicach Andrzej Majzner po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Ś. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zwrotu części dofinansowania projektu współfinansowanego ze środków objętych Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2007-2013 w kwestii wniosku o przyznanie stronie skarżącej prawa pomocy w zakresie obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych postanawia: oddalić wniosek o przyznanie prawa pomocy; W odpowiedzi na wezwanie do uiszczenia wpisu od skargi, w kwocie 33.058 zł, Gmina Ś. złożyła urzędowy formularz wniosku o przyznanie prawa pomocy, w zakresie obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych. W uzasadnieniu wniosku podkreślono, iż skarżąca Gmina nie posiada jakichkolwiek środków finansowych, które mogłaby zostać przeznaczone na sfinansowanie udziału w niniejszym postępowaniu. Wskazano bowiem, że jako jednostka należąca do sektora finansów publicznych obowiązana jest do zachowania dyscypliny finansowej przejawiającej się koniecznością przestrzegania ram planów finansowych, co odróżnia ją od innych podmiotów, które działając na rynku gospodarczym mogą swobodnie dysponować własnymi środkami. Zważywszy powyższe powołano się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt II GZ 8/08 (orzeczenie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - zwanej dalej CBOSA), zgodnie z którym sam fakt posiadania przez jednostkę sektora finansów publicznych środków na rachunku bankowym w odpowiedniej wysokości nie przesądza o posiadaniu wystarczających środków na pokrycie pełnych kosztów postępowania. W tym kontekście nawiązano do nadesłanych wraz z wnioskiem dokumentów źródłowych wywodząc, że z ich treści wynika, iż uiszczenie jakiejkolwiek opłaty sądowej, a już szczególnie w wysokości wymienionej w wezwaniu Sądu, może w sposób istotny utrudnić wypełnienie przez Gminę ustawowych wymogów w bieżącym, jak i w kolejnym roku budżetowym uniemożliwiając jej wykonanie planu budżetowego. Dodatkowo zaakcentowano, że polityka finansowa Gminy Ś. uzyskała pozytywną ocenę Regionalnej Izby Obrachunkowej w K., a to potwierdza, iż nie posiada ona środków na sfinansowanie udziału w postępowania, mimo że podjęła wszelkie niezbędne działania zmierzające do ich pozyskania. Równocześnie w treści wniosku zadeklarowano, że fundusz jednostki (wg bilansu za ostatni rok) to 47.259.921,09 zł, wartość jej środków trwałych wynosi 41.733.054,06 zł, zaś ostatni rok zakończyła ona stratą, w wysokości 1.152.444,27 zł. Podano także, iż Gmina posiada cztery rachunki bankowe, zaś ich stany na koniec miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku wynosiły odpowiednio: 1.492.774,82 zł, 15.064,71 zł, 17.841,71 zł i 44.102,73 zł. Dodatkowo wskazano, że plan dochodów budżetu na dzień 30 czerwca 2016 r. wyniósł 15.222.806,83 zł, plan wydatków budżetu na ten dzień to 15.072.325,83 zł, plan przychodów: 75.615,00 zł, plan rozchodów: 226.096,00 zł, z kolei wysokość zobowiązań długoterminowych z tytułu zaciągniętych kredytów i pożyczek to 5.923.957,64 zł. Do wniosku dołączone zostały bilanse (jednostki budżetowej oraz z wykonania budżetu) oraz rachunek zysków i strat Gminy Ś., sporządzone na 31 grudnia 2015 r., zestawienie zmian w funduszu jednostki sporządzone na 31 grudnia 2015 r., a nadto kopie uchwał Regionalnej Izby Obrachunkowej w K., w których sformułowano pozytywne opinie: - o projekcie uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej Gminy Ś., - o projekcie uchwały budżetowej tej Gminy na 2016 rok, - o prawidłowości planowanej kwoty długu, - o sprawozdaniu z wykonania budżetu za 2015 rok. W toku rozpoznania wniosku zważono, co następuje. Stosownie do art. 243 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) - zwanej dalej p.p.s.a., stronie na jej wniosek może być przyznane prawo pomocy. Zgodnie zaś z art. 245 §1 przywołanej regulacji, prawo pomocy może zostać udzielone w zakresie częściowym lub całkowitym. Jak wynika z treści wniosku, Gmina Ś. domaga się przyznania prawa pomocy w zakresie obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych. Odnosząc się zatem do tego żądania należy przywołać zasadę sformułowaną w art. 246 §2 pkt 2 p.p.s.a. Stanowi ona, że przyznanie osobie prawnej, a także innej jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, prawa pomocy w zakresie częściowym (mogącym obejmować między innymi zwolnienie od kosztów sądowych, na które składają się opłaty i wydatki) nastąpić może wtedy, gdy wykaże ona, że nie ma dostatecznych środków na poniesienie pełnych kosztów postępowania. W pierwszej kolejności przyjdzie wyjaśnić, że instytucja prawa pomocy ma charakter wyjątkowy, jako że stanowi odstępstwo od zasady odpłatności wymiaru sprawiedliwości obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym z mocy art. 84 Konstytucji RP oraz art. 199 p.p.s.a. W konsekwencji, zwolnienie od kosztów sądowych może być stosowane w sytuacjach szczególnych, gdy istnieją uzasadnione powody do przerzucenia ciężaru dotyczącego danej osoby na współobywateli. To z ich bowiem środków pochodzą dochody budżetu państwa, z których pokrywa się koszty postępowania sądowego w razie zwolnienia skarżącego z obowiązku ich ponoszenia (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2005 r., sygn. akt FZ 478/04 - dostępne w CBOSA). Przyznanie prawa pomocy w zakresie obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych może zatem nastąpić - jak trafnie zwróciła uwagę strona - dopiero wtedy, gdy zdobycie środków na sfinansowanie tych należności jest dla strony rzeczywiście, obiektywnie niemożliwe (por.: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2004 r., sygn. akt GZ 71/04, publ. ONSA i WSA z 2005 r., z.1, poz. 8). Co więcej, trzeba zwrócić uwagę, że przyznanie prawa pomocy osobie prawnej lub innej jednostce organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej ma charakter fakultatywny i zostało pozostawione uznaniu sądu (bądź referendarza sądowego mogącego podejmować rozstrzygnięcia w tym zakresie z mocy art. 258 § 1 p.p.s.a). Oznacza to, że nawet w razie spełnienia przez taki podmiot ustawowych wymogów przyznania prawa pomocy sąd nie musi uwzględniać jego wniosku. Rzeczona fakultatywność jest tu konsekwencją faktu, że tego rodzaju podmiot posiada zorganizowaną strukturę i w swojej działalności powinien przewidzieć konieczność ponoszenia kosztów postępowań związanych z jego funkcjonowaniem oraz zgromadzić środki na ten cel. Rozpoznający wniosek w pełni popiera stanowisko wyrażone w przedmiotowej kwestii przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 19 września 2007 r. (sygn. akt I FZ 434/07 - dostępne w CBOSA). W tym miejscu niezbędne jest uwzględnienie specyfiki strony skarżącej, którą jest gmina czyli jednostka samorządu terytorialnego. Należy zauważyć, iż w świetle art. 211 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) podstawą gospodarki finansowej takiej jednostki jest uchwała budżetowa stanowiąca plan dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki na dany rok. Warto zaznaczyć, że z mocy art. 222 ust. 1 wspomnianej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r., w budżecie jednostki samorządu terytorialnego tworzy się rezerwę ogólną, w wysokości nie niższej niż 0,1% i nie wyższej niż 1% wydatków budżetu, zaś w ustępie 2 rzeczonego unormowania przewidziano możliwość utworzenia rezerw celowych. Utworzenie rezerwy ogólnej przez gminę jest zatem obowiązkowe, natomiast rezerw celowych - fakultatywne. Celem tworzenia tych rezerw jest uelastycznienie procesu wydatkowania środków publicznych. Godzi się zaakcentować, że na etapie tworzenia budżetu rezerwa ogólna nie jest sprecyzowana i może być przeznaczona na jakiekolwiek cele budżetowe, tj. na wydatki związane z realizacją zadań publicznych należących do kompetencji danej jednostki samorządu terytorialnego. Jakkolwiek zatem swoboda jednostki samorządu terytorialnego w dysponowaniu posiadanymi środkami pieniężnymi w porównaniu do przedsiębiorstw działających w ramach swobody działalności gospodarczej jest niewątpliwie znacznie ograniczona, to jednak nie można mówić, aby gmina była pozbawiona możliwości kształtowania swojej polityki finansowej oraz wpływu na sposób wykorzystania tych środków. W rezultacie, uwzględniając specyfikę funkcjonowania tego typu jednostek i nie negując konieczności wykorzystania środków pozyskanych z kredytów, subwencji czy innych źródeł na ściśle określone cele, dla oceny czy spełnione zostały przesłanki do przyznania prawa pomocy niezbędne jest zbadanie uchwały budżetowej gminy, w szczególności zaś poziomu zaplanowanych rezerw budżetowych (por.: postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 1266/16 - dostępne w CBOSA). Mając na względzie zaprezentowane wyżej rozważania prawne, trzeba podnieść, że w § 10 uchwały Rady Gminy Ś. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia budżetu tej Gminy na rok 2016 (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2016 r., poz. 1214) utworzono rezerwę ogólną w wysokości 47.530 zł, a także rezerwy celowe - między innymi na realizację zadań z zakresu zarządzania kryzysowego, w wysokości 35.000 zł oraz na wydatki majątkowe, inwestycje i zakupy inwestycyjne, w kwocie 353.826 zł. Równocześnie, jak podano we wniosku, stan środków pieniężnych dostępnych na należących do tej Gminy rachunkach bankowych, na koniec miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku wynosił ogółem 1.569.783,97 zł. W tym stanie rzeczy nie można zgodzić się z twierdzeniem, aby skarżąca Gmina nie była w stanie wygospodarować kwoty 33.058 zł na pokrycie wpisu od skargi. W orzecznictwie podkreśla się bowiem, iż prawo pomocy powinno być udzielane przede wszystkim podmiotom pozbawionym źródeł stałego dochodu i majątku, a także możliwości uzyskania środków na prowadzenie procesu z jakichkolwiek źródeł, nie może być zaś traktowane jako forma zabezpieczenia innych wydatków, uznawanych przez stronę za priorytetowe, a nie mających obiektywnie takiego charakteru - np. wydatków, których poniesienie może być odroczone bez uszczerbku dla budżetu gminy, gdyż nie będzie się wiązało z koniecznością zaciągnięcia kolejnych zobowiązań finansowych, powodując w ten sposób powstanie lub zwiększenie deficytu i trudności w utrzymaniu płynności finansowej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OZ 677/12 - dostępne w CBOSA oraz wspomniane wyżej postanowienie WSA w Warszawie z dnia 6 lipca 2016 r.). Jeżeli więc - jak ma to miejsce w rozpoznanym przypadku - gmina posiada środki pieniężne na rachunku bankowym, a nadto zaplanowała w uchwale budżetowej rezerwy na nieprzewidziane wydatki, w wysokości przewyższającej ciążące na niej koszty sądowe, to uznać należy, że posiada środki pozwalające na pokrycie tych kosztów (vide: postanowienie NSA z dnia 8 stycznia 2009 r., sygn. akt II OZ 1355/08 - dostępne w CBOSA). Instytucja prawa pomocy może mieć bowiem zastosowanie jedynie w przypadku takich jednostek organizacyjnych, które są pozbawione możliwości zgromadzenia żądanej opłaty sądowej, nie zaś takich, które środki takie wprawdzie posiadają, jednakże są one przeznaczone na opłacenie innych należności. Niezależnie od powyższego warto odnotować, iż z dołączonych do wniosku dokumentów nie wynika, aby sytuacja finansowa skarżącej Gminy była trudna. Chociaż bowiem potwierdzają one, że rok 2015 zakończyła wysoką stratą, to trzeba zaznaczyć, że w jej budżecie na rok bieżący nie przewidziano deficytu lecz przeciwnie - nadwyżkę dochodów nad wydatkami (vide: § 3 uchwały budżetowej na 2016 r. - wysokość tej nadwyżki była następnie modyfikowana na mocy późniejszych uchwał w sprawie zmiany rzeczonej uchwały). Równocześnie o zasadniczo stabilnej sytuacji wnioskującej świadczą nadesłane uchwały Regionalnej Izby Obrachunkowej w K., gdzie zasygnalizowano wprawdzie zagrożenie zrównoważenia budżetu na rok bieżący i lata następne, związane z ryzykiem konieczności zwrotu pozyskanych środków pieniężnych, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, jednak sformułowano pozytywne opinie zarówno o wykonaniu budżetu za 2015 rok, jak również o planach finansowych na rok 2016 i kolejne lata. Na koniec przyjdzie wskazać, iż skarżąca Gmina podnosiła we wniosku, że nie posiada środków na sfinansowanie udziału w postępowaniu "chociaż podjęto wszelkie niezbędne działania zmierzające do ich pozyskania". Argumentacja taka nie zasługuje jednak na uwzględnienie. Przyjdzie bowiem zauważyć, że w przywołanej uchwale budżetowej na rok 2016 zaplanowano wprawdzie wydatki z tytułu "postępowań sądowych i prokuratorskich", jednak na cały ten rok przewidziano na wspomniany cel kwotę zaledwie 2.000 zł (załącznik nr 2 do uchwały nr [...] - dział 750, rozdział 75023, § 4610). Tymczasem, zdaniem rozpoznającego wniosek, niezabezpieczenie w planie wydatków bieżących środków na postępowania sądowe, bądź też - jak ma to miejsce w przypadku skarżącej - zabezpieczenie ich, lecz w relatywnie bardzo niskiej kwocie, nie może przemawiać za uprzywilejowanym traktowaniem strony i przyznaniem jej prawa pomocy (por.: postanowienie WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 9/12 - dostępne w CBOSA). Nie budzi przecież wątpliwości, że gmina nawet będąc w trakcie realizacji licznych inwestycji, co jest przecież zrozumiałe w przypadku jednostki samorządu terytorialnego zaspakajającej potrzeby lokalnej społeczności, powinna uwzględnić w swoich wydatkach również konieczne środki finansowe w odpowiedniej wysokości, pozwalającej na uczestnictwo w postępowaniach sądowych wynikających z jej bieżącej działalności (vide: wspomniane wyżej postanowienia: NSA z dnia 8 stycznia 2009 r. sygn. akt II OZ 1355/08 oraz WSA w Warszawie z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 1266/16). Mając na względzie wszystkie przywołane wyżej okoliczności uznano, iż wnioskująca nie zachowała przesłanki określonej w art. 246 §2 pkt 2 p.p.s.a. i dlatego postanowiono jak w sentencji działając na podstawie art. 258 §1 i §2 pkt 7 tej ustawy.