I OSK 625/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Ł. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 października 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 553/16 w sprawie ze skargi J. Ł. na pismo Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania I OSK 625/17 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 553/16 odrzucił skargę J. Ł. na pismo Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że: W dniu [...] marca 2016 r. J. Ł. wystąpiła do Burmistrza Gminy i Miasta S. z wnioskiem o zorganizowanie środka transportu wraz z opiekunem dla dziecka posiadającego orzeczony stopień niepełnosprawności. W odpowiedzi na powyższy wniosek Burmistrz Gminy i Miasta S. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. wyjaśnił, że w marcu 2016 r. stronie została przekazana umowa o zwrot kosztów przejazdu dziecka niepełnosprawnego do punktu szkolnego/przedszkolnego samochodem prywatnym. W dniu [...] kwietnia 2016 r. (data wpływu pisma do organu) J. Ł. skierowała do Burmistrza Gminy i Miasta S. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, żądając zorganizowania środka transportu wraz z opiekunem dla niepełnosprawnego dziecka. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r., stanowiącym odpowiedź na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, Burmistrz Gminy i Miasta S. wskazał, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia prawa. Wyjaśnił, że przyczyną zaistniałej sytuacji jest niepodpisanie przez skarżącą umowy o zwrot kosztów przejazdu dziecka niepełnosprawnego do punktu szkolnego/przedszkolnego, która obowiązuje z dniem jej podpisania. Odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa została doręczona skarżącej w dniu [...] kwietnia 2016 r. W dniu [...] maja 2016 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na "decyzję Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2016r., znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania środka transportu wraz z opiekunem dla niepełnosprawnego dziecka". W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy i Miasta S. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga podlega odrzuceniu, albowiem jej wniesienie jest niedopuszczalne. Sąd I instancji podniósł, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Skarga jest dopuszczalna jedynie wówczas, gdy organy administracji publicznej podejmują działania w formach władczych lub stanowiących, a więc właściwych dla podmiotu publicznego funkcjonującego w ramach przyznanych organowi uprawnień. Skarga wniesiona w sprawie, która wykracza poza zakres przedmiotowy jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Sąd wskazał, że przedmiotem skargi, jest pismo Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak [...], stanowiące odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zawarte w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. Podniósł, iż rozważenia wymagało, czy zaskarżone pismo (czy, jak wskazała skarżąca, decyzja) stanowiące w istocie odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa może być kwalifikowane, jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 52 § 1 P.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę (art. 52 § 3 p.p.s.a.). Stwierdził, że odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. nie należy jednak do kategorii aktów, o których stanowi powołany na wstępie art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., w szczególności nie należy ono do "innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" (pkt 4). W ocenie Sądu, odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest jedynie pismem procesowym organu, stanowiącym element procedury zmierzającej do zaskarżenia wskazanych aktów lub czynności organów administracji publicznej i nie może stanowić przedmiotu odrębnej skargi. Celem wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest m.in. uniknięcie postępowania przed sądem administracyjnym, czyli usunięcie naruszenia prawa bez niepotrzebnego wdawania się w spór przed sądem administracyjnym. Skoro wezwanie do usunięcia naruszenia prawa służy ewentualnemu wyeliminowaniu naruszenia prawa, którego dopuścił się organ administracji publicznej, to zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega nie odpowiedź wydana na skutek rozpoznania wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ale czynność, którą to prawo w ocenie jednostki naruszono. Skarga do sądu administracyjnego przysługuje zatem tylko na akt z zakresu administracji publicznej mający cechy aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Tym samym pismo organu administracji publicznej, stanowiące odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, nie podlega odrębnemu zaskarżeniu. W dniu [...] grudnia 2016 r. skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła J. Ł., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zarzuciła ona, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy WSA w Łodzi: 1) art. 3 § 1 i 2 pkt 4 P.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie wobec skarżącej i uznanie, iż przedmiot skargi nie należy do innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w sytuacji gdy przedmiotem skargi była czynność organu administracji w postaci odmowy przyznania środka transportu wraz z opiekunem dla niepełnosprawnego dziecka skarżącej, na którą to czynność przysługiwała skarga, 2) art. 49 § 1 P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, tj. zaniechanie wezwania skarżącej do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez wskazanie właściwego przedmiotu skargi, w sytuacji gdy - wobec braku jednoznacznych sformułowań zawartych w skardze oraz istniejących w niej rozbieżności - zachodziły ku temu podstawy, 3) art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a., poprzez ich zastosowanie, w sytuacji gdy intencją skarżącej było zaskarżenie czynności organu administracji w postaci odmowy przyznania środka transportu wraz z opiekunem dla jej niepełnosprawnego dziecka, nie zaś zaskarżenie pisma organu, stanowiącego odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, w istocie zaskarżyła ona odmowę przyznania jej środka transportu wraz z opiekunem dla niepełnosprawnej córki, a taka czynność jest przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego. Nadto wobec braku jednoznacznych sformułowań zawartych w skardze, Sąd winien był - zdaniem pełnomocnika skarżącej - rozważyć, co było intencją zaskarżenia, a wątpliwości w tym zakresie rozstrzygać na korzyść skarżącej. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Skarga jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, iż rozstrzygnięcie organu wykonawczego gminy, dotyczące dowozu dzieci do szkoły, wydane na podstawie art. 17 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm.) nie jest dokonywane w formie decyzji administracyjnej, ponieważ zawarte w tych przepisach unormowania w sposób wystarczający regulują sytuację prawną gminy i dziecka - ucznia wykonującego obowiązek szkolny, tak w zakresie bezpłatnego transportu, jak i zwrotu kosztów przejazdu czy transportu. Przepisy te kształtują sytuację prawną ich adresatów w sposób bezpośredni - ex lege. W tej sytuacji odmowa organu gminy zapewnienia darmowego dowozu dziecka do szkoły nie może być uznana za decyzję administracyjną lecz za inną czynność z zakresu administracji publicznej tego organu, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., która to czynność podlega kontroli sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1909/04). Nadto należy wskazać, że w przypadku pism procesowych obowiązuje zasada wyrażona zarówno w literaturze jak i orzecznictwie, wedle której "niewłaściwe oznaczenie rodzaju pisma nie może wywoływać dla strony ujemnych skutków procesowych, jeżeli z treści pisma wynika, jaki jest jego rodzaj. Każde pismo, niezależnie od tego jakie oznaczenie nada mu strona, powinno być rozpoznane zgodnie z intencją strony zawartą w treści pisma" (M. Jagielska, A. Wiktorowska, K. Wojciechowska [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2013, s. 254, tak samo G. Radecki [w:] Pisma stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz, orzecznictwo, wzory, red. R. Mikosz, Warszawa 2008, s. 25, postanowienia NSA: z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I FZ 278/10 oraz z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OZ 833/11). Reguła ta posiada znaczenie ochronne dla strony, która często w postępowaniu przed sądem I instancji występuje samodzielnie, bez pomocy profesjonalisty i wobec tego łatwo może popełnić błędy w sformułowaniu treści pisma wniesionego do sądu. Stąd dla prawidłowego odczytania intencji strony znaczenie ma nie nazwa (tytuł) pisma, ale treść, którą należy dokładanie zbadać, a w razie wątpliwości wezwać stronę do sprecyzowania treści wniosku lub oświadczenia. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy podnieść należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi błędnie odczytał treść skargi wniesionej w dniu [...] maja 2016 r. przez J. Ł. Skarżąca bowiem zatytułowała swój wniosek jako skargę na decyzję Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2016 r. na odmowę przyznania środka transportu do szkoły dla jej niepełnosprawnej córki wraz osobą towarzyszącą, ale jak wynika z punktu 1 skargi oraz z jej uzasadnienia przedmiotem skargi jest czynność z zakresu administracji publicznej, polegająca na odmowie przyznania środka transportu dla jej niepełnosprawnej córki w celu dowozu do wybranej placówki oświatowej. Wskazują zresztą na to czynności procesowe dokonane przez skarżącą, tj. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] kwietnia 2016 r, złożone przez skarżącą do organu. Tymczasem Sąd I instancji nie dostrzegł tego problemu. Uznając, że tytuł skargi determinuje przedmiot zaskarżenia, odrzucił skargę, czym naruszył art. 4 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Nadto, jak słusznie zauważono w skardze kasacyjnej, w sytuacji gdyby powziął wątpliwość co do przedmiotu zaskarżenia powinien wezwać stronę do wyjaśnienia co jest przedmiotem skargi, czego jednak nie uczynił. Mając na uwadze powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Sąd nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi wnoszącemu skargę kasacyjną wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a.