II SA/Bk 346/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.),, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego M. K. kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] marca 2016 r., nr SKO[...]., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] sierpnia 1990 r., nr [...], w części dotyczącej uznania za mienie gminne działki nr [...] położonej w miejscowości S. Postanowienie SKO w Ł. wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. M. K. wnioskiem z dnia [...] marca 2016 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] sierpnia 1990 r., nr [...], w części dotyczącej uznania za mienie gminne działki nr [...] położonej w miejscowości S. SKO w Ł. postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], odmówiło wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wnioskodawca już w dniu [...] grudnia 2015 r. wystąpił do SKO w Ł. z takim samym wnioskiem, jednakże postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], organ odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na fakt, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, a postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], organ stwierdził uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W związku z powyższym nie jest możliwe, na ponowny wniosek tej samej osoby, której brak przymiotu strony został już ostatecznie wykazany, wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. w części dotyczącej uznania za mienie gminne działki nr [...]. Organ jest związany swoim wcześniejszym rozstrzygnięciem i nowe postępowanie nie może być wszczęte. SKO w Ł. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że ponowny wniosek o wszczęcie postępowania w tej samej sprawie, na tej samej podstawie prawnej, jest niezasadny. W takiej sytuacji nie jest możliwe, na ponowny wniosek tej osoby, której brak przymiotu strony został już ostatecznie wykazany, wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. w części dotyczącej uznania za mienie gminne działki nr [...]. Organ jest bowiem związany swoim wcześniejszym rozstrzygnięciem. Zachodzi więc podstawa do orzeczenia na mocy art. 61a § 1 k.p.a. Skargę na powyższe postanowienie, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniósł M. K., w której zarzucił naruszenie: 1) art. 157 k.p.a. poprzez uznanie, że M. K. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy K., 2) art. 61a § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że przesłanką odmowy wszczęcia postępowania może być wcześniejsze uznanie, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia z dnia 19 kwietnia 2016 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże częściowo nie ze względu na podniesione w niej zarzuty, lecz z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżone postanowienie SKO w Ł. z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], które utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] sierpnia 1990 r., nr [...], w części dotyczącej uznania za mienie gminne działki nr [...] położonej w miejscowości S. Zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające podlegają uchyleniu, gdyż organy naruszyły art. 61a § 1 k.p.a., a naruszenie to, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z art. 61a § 1 k.p.a. wynika bowiem, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca wprowadził więc w tym przepisie dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie żądania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1456/15). W stanie faktycznym niniejszej sprawy jako uzasadnienie zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. organy uznały okoliczność, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony oraz że zostało to już stwierdzone we wcześniejszym ostatecznym postanowieniu wydanym także na mocy art. 61a § 1 k.p.a. Zauważenia zatem wymaga, że z uzasadnień obu postanowień nie wynika precyzyjnie, która z dwóch przesłanek określonych w tym przepisie została przyjęta za podstawę odmowy wszczęcia postępowania. A przecież obie te przesłanki są niezależne od siebie i każda z nich, w wyniku wystąpienia, stanowi samodzielną podstawę do takiego rozstrzygnięcia. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że jak trafnie wskazano w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 487/14, bez wyeliminowania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w nadzwyczajnym trybie, bądź stwierdzenia nowych okoliczności sprawy, nie jest możliwe prowadzenie postępowania w tej samej sprawie, bowiem podważałoby to trwałość postanowienia, wynikającą z art. 126 k.p.a. Z tego względu, przy odpowiednim uzasadnieniu przedmiotowych rozstrzygnięć w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym, oparcie się przez organy o przesłankę w postaci "innej uzasadnionej przyczyny", mogłoby być uznane za prawidłowe i zgodne z prawem. Z drugiej jednak strony zauważenia wymaga, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn formalnych o charakterze podmiotowym na mocy art. 61a § 1 k.p.a. może mieć miejsce na wstępnym etapie badania wniosku, tj. gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 993/15). Natomiast jeżeli zbadanie legitymacji procesowej wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz szerszej analizy prawnej, to organ ma obowiązek wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, zapewniając możliwość udziału w nim wszystkim stronom (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 2486/15). W tym ostatnim przypadku, gdy podmiot nie posiada przymiotu strony, postępowanie winno zakończyć się decyzją o umorzeniu postępowania na mocy art. 105 § 1 k.p.a. Jak z powyższego zatem widać, w zależności od stanu faktycznego sprawy, w przypadku braku przymiotu strony u wnoszącego pismo, postępowanie nie zawsze musi się zakończyć wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie będzie zależało od tego, czy zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz szerszej analizy prawnej w zakresie badania legitymacji procesowej wnioskodawcy. W przypadku oczywistości braku tego przymiotu zasadnym jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, przy konieczności zaś badania tej przesłanki i ewentualnym stwierdzeniu braku przymiotu strony, należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania. W sprawie niniejszej organy w żaden sposób nie uzasadniły swego stanowiska odnośnie przyjęcia, z jakich to przyczyn wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony. Przy braku zatem jednoznacznego wskazania przesłanki z art. 61a § 1 k.p.a., na podstawie której orzekały, zachodzi uzasadniona wątpliwość, czy czasami nie stało się to na podstawie przesłanki w postaci "wniesienia żądania przez osobę niebędącą stroną". Gdyby tak bowiem było to należy stwierdzić, że oba rozstrzygnięcia organów są wadliwe, gdyż organy w żadnej mierze nie uzasadniły, dlaczego skarżącemu w sposób oczywisty nie przysługuje przymiot strony, dający podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, a nie np. dający podstawę do umorzenia, z tego tytułu, postępowania. Brak jednoznacznego sprecyzowania przez organy, która z przesłanek określonych w art. 61a § 1 k.p.a., była podstawą rozstrzygnięcia, stanowi naruszenie tego przepisu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ weźmie pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązany będzie uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów. W szczególności, w sytuacji ewentualnego rozstrzygania sprawy na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., należy jednoznacznie sprecyzować, która z określonych w tym przepisie przesłanek jest podstawą orzekania. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804). Na zasądzone koszty składają się wpis sądowy w kwocie 200 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.