II OSK 2486/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2015 r. na posiedzeniu niejawnym skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1634/14 w sprawie ze skargi K. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. W. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 maja 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1634/14, oddalił skargę K. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rykach decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., udzielił Grupie Producentów [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, pozwolenia na użytkowanie budynku chłodni i magazynu warzyw i owoców wraz z wewnętrznymi instalacjami sanitarnym i elektrycznymi, infrastrukturą techniczną tj. zewnętrznymi instalacjami wodno – kanalizacyjną, gazową, elektroenergetyczną i oświetleniową oraz zbiornikiem ścieków na działkach oznaczonych nr geod. 506, 507/1, 507/2, położonych w S. gmina Ryki. Po rozpatrzeniu wniosku K. W. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia K. W., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie Lubelskiego WINB z dnia [...] kwietnia 2014 r. Organ wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Natomiast stosownie do treści art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. – stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że ograniczenie kręgu stron wynikające z art. 59 Prawa budowlanego odnosi się wyłącznie do pozwolenia na użytkowanie w ramach procesu budowlanego w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. W sytuacji, gdy przedmiotem postępowania o pozwolenie na użytkowanie jest inwestycja, co do której wyeliminowaniu uległa decyzja o pozwoleniu na budowę, przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego nie ma zastosowania. Dyspozycja art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego, nie zostaną naruszone. Istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę skutkuje naruszeniem warunków pozwolenia i w konsekwencji może naruszać interesy innych osób, dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów (wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 442/12). Z powyższych względów organ odwoławczy uznał, iż postanowienie organu I instancji jest zgodne z prawem. K. W. w skardze na powyższe postanowienie zarzuciła naruszenie: - art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, - art. 61a § 1 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, to jest uznanie, że wnioskodawczyni nie może być stroną postępowania, - art. 7, art. 8, art. 9 K.p.a., - art. 29 ustawy o drogach publicznych. W odpowiedzi na skargę GINB wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku podał, że art. 61a § 1 K.p.a., stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobą, która nie jest stroną. Odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 K.p.a. można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma przymioty strony w tym postępowaniu. W innych przypadkach postępowanie nieważnościowe na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a., co stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy oraz, czy zachodzą ustawowe podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Złożony w sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku chłodni i magazynu przy czym inwestycja objęta decyzją została zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zgodnie z nią, co potwierdziła kontrola przeprowadzona w dniu [...] stycznia 2014 r. W tej sytuacji w ocenie Sądu organ prawidłowo uznał, że bezspornym jest, że skarżąca nie ma w niniejszej sprawie przymiotu strony koniecznego dla skutecznego prawnie wszczęcia postępowania nadzorczego. Prawidłowo wskazał organ, iż przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego zawęża krąg podmiotów mogących być stroną postępowania w stosunku do definicji strony, wynikającej z art. 28 K.p.a. Podmiotem tym może być tylko inwestor, co w konsekwencji wyłącza możliwość uzyskania statusu strony przez inne podmioty, chociażby miały one interes prawny w innych postępowania dotyczących inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, np. o wydanie pozwolenia na budowę. Ograniczenie to rozciąga się również na postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych dotyczących decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W postępowaniach tych stroną postępowania również może być tylko i wyłącznie inwestor, ewentualnie organ w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu w stosunku do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Sąd podniósł, że z wniosku skarżącej toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Ryckiego z dnia [...] maja 2012 r., udzielającej pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji, i w tym postępowaniu skarżąca będzie mogła dochodzić ochrony jej interesów. Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. K. W. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Sądowi zarzuciła naruszenie następujących przepisów postępowania: - błędną wykładnię art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w związku z bezpodstawnym uznaniem, że sporna budowa została wykonana i zakończona zgodnie z uzyskanym zezwoleniem na budowę. Sąd wskazuje, że toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności postępowania o pozwolenie na budowę, ale wysnuwa z tego faktu błędny wniosek, że K. W. na tym etapie nie przysługuje prawo strony w postępowaniu o przyjęcie inwestycji do użytkowania. - błędne zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a. - uznanie, że wnioskodawczyni nie może być stroną postępowania, a co za tym idzie organ może odmówić wszczęcia postępowania, - wydanie przez Sąd orzeczenia aprobującego naruszenie przez organ przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. - zaaprobowanie przez Sąd naruszenia przez organy art. 8 i 9 k.p.a. - pominięcie przy wydaniu skarżonego orzeczenia art. 29 Ustawy drogach publicznych, to jest nieuznanie, iż nadal brak jest dojazdu do nieruchomości (wjazd zrealizowany w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości Wnioskodawczym jest samowolą budowlaną, wzdłuż jej działki, z podniesieniem rzędnych i tą drogą ostatecznie Inwestor zamierza mieć dostęp do drogi, której szerokość wynosi 2m, która została zalegalizowana w dniu 28 listopada 2014 r. poprzez wydanie pozwolenia na budowę drogi, która już istniała). Nadal nie ma śladu budowy drogi dojazdowej zgodnej z pozwoleniem na budowę, choć inwestycja jest rzekomo ukończona, a usilne starania Inwestora o uzyskanie zgody na dojazd do inwestycji od strony i wzdłuż trasy lubelskiej nie dały żadnego pozytywnego rezultatu - odmówiono zgody na taki dojazd. Rzekomo wybudowana droga dojazdowa nigdy nie istniała, co potwierdzają zdjęcia wykonane w trakcie wizji lokalnej z dnia 21 marca 2014, która odbyła się z udziałem tych samych Inspektorów PINB w Rykach, którzy odbierali inwestycję w dniu [...] stycznia 2014 r. - zaaprobowanie przez Sąd I instancji i uznanie za swoje stanowisko w kwestii wykładni normy art. 157 § 2 k.p.a., w zw. z art. 28 k.p.a. i pominięcie, iż stroną w rozumieniu przepisów k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie. Skarżąca wykazała interes prawny we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatowego w Rykach z dnia [...] stycznia 2014 r., co Sąd I Instancji błędnie zinterpretował jako brak prawa do bycia stroną postępowania o przyjęciu do użytkowania inwestycji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że inwestycja nie została wykonana zgodnie z pozwoleniem na budowę, z uwagi na brak drogi dojazdowej na dzień odbioru inwestycji. Wzdłuż działki skarżącej została wybudowana nielegalnie droga, która została zalegalizowana pozwoleniem na jej budowę z dnia 28 listopada 2014 r. Skarżąca, w toku niniejszego postępowania udowodniła, iż inwestycja nie została zrealizowana zgodnie z zezwoleniem na budowę, co stanowi podstawę do działania z urzędu organów, które są do tego powołane i niedopuszczenie do użytkowania obiektu wybudowanego niezgodnie z zezwoleniem na budowę. Odstępstwa od pozwolenia na budowę dokonane przez Inwestora są na tyle istotne, iż nie było możliwe dopuszczenie inwestycji do użytkowania, a dokonane zmiany znacząco oddziałują na nieruchomość skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy. W przedmiotowej sprawie postanowieniem z dnia 25 stycznia 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko organu I instancji co do tego, że wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego nie ma legitymacji strony w tym postępowaniu, ze względu na treść 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. W związku z tym organ na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w tej sprawie. Sąd Wojewódzki akceptując stanowisko organów nadzoru budowlanego – wyraził pogląd, że wymieniony przepis przyznający tylko inwestorowi status strony w sprawie o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego znajduje zastosowanie nie tylko w trybie zwykłym, ale też w trybach nadzwyczajnych. W konsekwencji za bezsporne Sąd uznał to, że skarżąca w niniejszej sprawie nie ma przymiotu strony, co warunkowało orzeczenie przez organy administracji o odmowie wszczęcia postępowania. Powyższa ocena Sądu Wojewódzkiego została skutecznie podważona w skardze kasacyjnej. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego ograniczający krąg podmiotów legitymowanych do występowania w charakterze strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego stanowi wyjątek od zasady ogólnej, określającej pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym (art. 28 k.p.a.). Na ogół przyjmuje się, że taka wyjątkowa regulacja nie może być interpretowana rozszerzająco. Kierując się tą dyrektywą wykładni należy podkreślić, że przepis art. 59 ust. 7 mówi jedynie o postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie. W doktrynie i orzecznictwie sądowym akcentuje się zgodnie potrzebę odróżnienia zwykłego postępowania administracyjnego w określonej sprawie od postępowania nadzwyczajnego (w tym postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji), które jest nowym i samodzielnym postępowaniem administracyjnym, mającym na celu zbadanie, czy określona decyzja nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowany został pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego nie jest tym samym postępowaniem, co postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Ze względu na te odrębności postępowania administracyjnego zwyczajnego i nadzwyczajnego nie można wprost odnosić przepisów dotyczących postępowania zwyczajnego do postępowania nadzwyczajnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 1604/13, zwrócił uwagę, że art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego ma zastosowanie tylko w oznaczonych stanach prawnych i faktycznych, i jego stosowanie nie może bezwzględnie pozbawić innych podmiotów możliwości obrony swych praw, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona wnioskująca o wszczęcie postępowania nieważnościowego wskazuje na realizowanie robót budowlanych w sposób odbiegający od warunków udzielonego pozwolenia. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny dokonując wykładni systemowej i konstytucyjnej wskazał, że jeżeli właściciel nieruchomości nie zajętej pod inwestycję wywodzi, że realizacja inwestycji wywołuje konkretne i oznaczone naruszenie jego uzasadnionych interesów, to odmowa wszczęcia na jego żądanie postępowania nieważnościowego względem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, motywowana treścią art. 59 ust. 7 Prawa budowlana jest przedwczesna i nie uwzględnia prawidłowej wykładni art. 61a § 1 K.p.a. Nawiązując do powyższej argumentacji należy przyjąć, że w rozpatrywanej sprawie organ administracji powinien badać przymiot strony na podstawie art. 28 k.p.a. Oznacza to, że organ administracji może odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., na ogólnych zasadach dotyczących stosowania tego przepisu, a więc wówczas, gdy brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy można uznać za oczywisty. Jeżeli zbadanie legitymacji procesowej wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz szerszej analizy prawnej to organ ma obowiązek wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, zapewniając możliwość udziału w nim wszystkim stronom. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym przewidziane w art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego może być wydane wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Zastosowanie więc tej instytucji powinno być ograniczone do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, bądź złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego. Odmowa wszczęcia postępowania powinna być więc ograniczona do przypadków, gdy brak przymiotu strony wynika z samego podania wnioskodawcy, bądź gdy ustalenie tego może być dokonane w drodze prostych czynności wyjaśniających organu administracji publicznej. Zaznaczenia wymaga, że w ramach spraw dotyczących stwierdzenia nieważności kontynuowany jest kierunek orzeczniczy ukształtowany na tle art. 157 § 3 k.p.a., według którego odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Akcentuje się, że wadliwe jest takie procedowanie, kiedy na etapie wstępnego badania wniosku organ administracji prowadzi postępowanie wyjaśniające, bez możliwości zagwarantowania wnioskodawcy udziału w czynnościach procesowych. Organ nie ma uprawnienia na etapie wstępnym weryfikowania legitymacji procesowej wnioskodawcy w oparciu o zebrane w sprawie dowody oraz analizę stanu prawnego w sytuacji, gdy jednocześnie wnioskodawca nie ma procesowo zapewnionego dostępu do materiału dowodowego i nie ma możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności istotnych dla ustalenia jego interesu prawnego. W orzecznictwie wskazuje się też, że tylko we wszczętym już postępowaniu administracyjnym organ może dokonać oceny w zakresie prawa materialnego odnoszącego się do interesu podmiotu wnoszącego żądanie. Załatwienie takiego żądania może nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że wniosek pochodzi od pomiotu niemającego legitymacji procesowej do jego złożenia (por. wyroki WSA i NSA: II SA/Ke 352/11, III SA/Gd 464/11,VIII SA/Wa 1127/11, VIII SA/Wa 1127/11, II SA/Sz 1193/12, VII SA/Wa 1153/12, VII SA/Wa 1587/12, VII SA/Wa 1771/12, II SA/Sz 509/13, II GSK 321/11, II OSK 647/11, II GSK 5/12, II GSK 27/12, II OSK 1810/12, II OSK 974/12, II OSK 2271/12, II OSK 2773/12, II OSK 150/13, II OSK 1974/12, II OSK 591/13). Wskazany kierunek orzeczniczy jest zbieżny z wypowiedziami prezentowanymi w tym zakresie w piśmiennictwie (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz. KPA art. 61a, Nb 3, Legalis; J. Chmielewski, "Monitor Prawniczy" 2014, nr 2, s. 82–87). Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła sytuacja, w której uprawnione byłoby stwierdzenie oczywistego braku legitymacji wnioskodawcy. Jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, Sąd Wojewódzki kontrolując zaskarżone postanowienie powinien mieć na uwadze, że skarżąca wnioskując o stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie budynku chłodni, magazynu oraz infrastruktury towarzyszącej – zrealizowanych w sąsiedztwie nieruchomości stanowiącej jej własność, wskazywała na zrealizowanie inwestycji z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę, w tym co do drogi dojazdowej. Zarzucając samowolną zmianę obsługi komunikacyjnej spornych obiektów, strona podnosiła, że inwestor nielegalnie wybudował drogę, co narusza jej prawa właścicielskie w zakresie korzystania z nieruchomości własnej. Skarżąca powoływała również okoliczności, że wskutek dokonanych robót budowlanych doszło do uszkodzenia drenażu oraz zmienił się poziom wód gruntowych. Ponadto z akt sprawy wynika, że w sprawie przedmiotowej inwestycji wszczęte zostało postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W takim stanie sprawy ocena Sądu Wojewódzkiego wyrażona w zaskarżonym wyroku podjęta została z naruszeniem art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. i art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd uwzględni przedstawioną wyżej wykładnię wymienionych przepisów. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 185 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego podjęto na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.