II OSK 1974/12

Dnia 23 stycznia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia NSA Leszek Kamiński /spr./ sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2012r. sygn. akt VII SA/Wa 2535/11 w sprawie ze skargi Z. R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 sierpnia 2011r. nr DOA/ORZ/7201/677-1/11 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2535/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Z. R., zw. dalej skarżącym, na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej GINB, z dnia 30 sierpnia 2011 r., znak: DOA/ORZ/7201/677-1/11, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie GINB z dnia 28 czerwca 2011 r. W motywach wyroku Sąd Wojewódzki powołał się na następujące okoliczności sprawy. Postanowieniem z dnia 28 czerwca 2011 r. GINB, działając na podstawie art. 61 a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po rozpoznaniu wniosku skarżącego, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 10 września 2010 r. Nr 179/10, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę chodnika po stronie lewej i prawej wzdłuż drogi krajowej nr .... Podstawą negatywnego dla strony rozstrzygnięcia było ustalenie, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego chodnika, bowiem stanowiące jego własność działki nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Pismem z dnia 12 lipca 2011 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając naruszenie art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, polegające na błędnym uznaniu, że właściciel nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, polegającej na odcięciu dostępu do drogi publicznej, nie jest stroną tego postępowania, gdyż jego nieruchomości nie leżą w obszarze oddziaływania na inwestycję. Zwrócił przy tym uwagę, że z treści udzielonego pozwolenia na budowę wynika, że utrzymuje się wszystkie dotychczas istniejące zjazdy gruntowe, a załącznik do udzielonego pozwolenia bezspornie dotyczy nieruchomości nr ... i ..., stanowiących własność odwołującego. Postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2011 r. GINB, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 127 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż wnioskodawca jest właścicielem działek nr ... oraz współwłaścicielem działek nr ... położonych w miejscowości B., gmina G.. Działki nr ... oraz ... sąsiadują z terenem, na którym zlokalizowana jest inwestycja, objęta decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia 10 września 2010 r. Przedmiotowa inwestycja, w żaden sposób - w ocenie organu - nie ogranicza zagospodarowania działek wnioskodawcy. Nie istnieją bowiem przepisy prawa materialnego, które - w związku z usytuowaniem na działce chodnika - wprowadzałyby ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich działek. Odnosząc się do argumentów strony, dotyczących pozbawienia jego działek dostępu do drogi publicznej poprzez pominięcie zaprojektowania zjazdów podniósł, że z przedstawionej przez stronę dokumentacji (inwentaryzacji istniejących zjazdów, sporządzonej w ramach projektu budowlanego wykonawczego) wynika, że zjazdy do ww. działek nie istniały. Z kserokopii wykazu zjazdów wynika natomiast, że na zdjęciu nr 1 zainwentaryzowano zjazd do działki nr ..., natomiast na zdjęciach nr 2 i 3 zainwentaryzowano zjazd do działki nr ... Zjazdy te zostały uwzględnione w dokumentacji projektowej. Organ uznał ponadto, iż przedstawione przez stronę dokumenty nie potwierdzają faktu istnienia przed wydaniem pozwolenia na budowę zjazdów do działek o numerach: .... Wnioskodawca nie spełnia wynikających z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego warunków do uznania, iż w przedmiotowym postępowaniu przysługuje mu przymiot strony. Nie jest bowiem inwestorem, właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego), rozumianego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, na który obiekt ten negatywnie oddziałuje. Brak jest przepisu prawa materialnego, który w związku z przedmiotową inwestycją wprowadzałby ograniczenia w zagospodarowaniu stanowiących jego własność działek. Konieczność zapewnienia dostępu do drogi publicznej może dotyczyć tylko sytuacji, gdy dostęp ten ma charakter prawny, a nie faktyczny. Organ wyjaśnił ponadto, że z uwagi na charakter rozstrzygnięcia (odmowę wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych), merytoryczne zarzuty podnoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie. Skargę na postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z. R., wnioskując o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia, ponawiając wcześniej podnoszone okoliczności oraz zarzucając, że organ prowadził przez kilka miesięcy postępowanie bez jego uprzedniego wszczęcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna, wskazując, że legitymację do żądania wszczęcia postępowania ma co do zasady podmiot, który twierdzi, że decyzja wadliwa dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku (art. 28 k.p.a.). W przypadku żądania unieważnienia pozwolenia na budowę badaniu przez organ podlega to czy wnioskodawca jest inwestorem lub właścicielem albo użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, rozumianego jako obszar określony dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu, na podstawie jego rodzaju i charakterystyki (art. 3 pkt.20 Prawa budowlanego). Sąd Wojewódzki, przedstawiając stan prawny, wskazał że organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie jego wszczęcia zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną (art. 61a § 1 k.p.a.). Jeżeli jednak z argumentacji wniosku osoby domagającej się stwierdzenia nieważności decyzji wynika, że występuje ona w celu ochrony swego interesu prawnego, nie ma podstaw do odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego. Dopiero po dokonaniu analizy, we wszczętym już postępowaniu i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, dotyczącego w pierwszym rzędzie kwestii istnienia legitymacji materialnoprawnej składającego wniosek i ustaleniu, że faktycznie wnioskodawca nie ma interesu prawnego w sprawie, powinna być wydana decyzja o umorzeniu postępowania nieważnościowego. Odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy jest oczywiste, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, nie powołuje się na własny interes prawny, lecz występuje w interesie osób trzecich, albo istnieje wyraźny przepis prawa, z którego wynika jednoznacznie brak legitymacji po stronie wnioskodawcy (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r., I OSK 725/05, LEX nr 209119, wyroki WSA w Warszawie: z dnia 8 lipca 2009 r., VII SA/Wa 569/09, LEX nr 553590, z dnia 27 maja 2010 r., VI SA/Wa 243/10, LEX nr 675785. Osoba, która składa wniosek o stwierdzenie nieważności musi wykazać swój interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa, najczęściej materialnego, na podstawie którego formułuje się żądania i obowiązki. O tym, czy dany podmiot ma interes prawny nie może decydować jedynie sama wola tego podmiotu, z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem postępowania. Interes prawny nie jest więc tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji. Sąd Wojewódzki dodał, że w związku z krótkim okresem obowiązywania art. 61 a k.p.a., (który wszedł w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r.) brak jest ugruntowanego stanowiska orzecznictwa w odniesieniu do zawartych w nim regulacji, lecz w ocenie tego Sądu, w zakresie omówionej wyżej przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, aktualne pozostaje orzecznictwo dotyczące art. 157 § 3 k.p.a. (uchylonego z dniem 11 kwietnia 2011 r.). Konkludując wywody Sąd Wojewódzki doszedł do przekonania, że gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia przez organ czynności ustalających, analizy zarzutów wnioskodawcy, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania wyjaśniającego, a nie poza nim, bez formalnego nawet wszczęcia postępowania. Sąd Wojewódzki zauważył, iż skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji podnosząc sprzeczność zapisów zatwierdzonego projektu budowlanego chodnika z załącznikiem graficznym do decyzji oraz przedstawiając dowody na potwierdzenie swojego stanowiska o pozostawaniu jego działek w obszarze oddziaływania wskazywał na okoliczności mogące wskazywać na posiadanie przez niego legitymacji do wszczęcia postępowania. Organ dwukrotnie analizował interes prawny skarżącego, stwierdzając, że sprawa ma szczególnie skomplikowany charakter, lecz w konsekwencji procedował poza postępowaniem wyjaśniającym, poza formalnym wszczęciem postępowania w sprawie. Okoliczności te przemawiają za koniecznością badania przymiotu strony we wszczętym postępowaniu. Wskazane uchybienie organu, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 j.t.), zw. dalej p.p.s.a., orzeczono o uchyleniu zaskarżonych postanowień wskazując na konieczność wszczęcia postępowania w ponowionym postępowaniu. W skardze kasacyjnej wywiedzionej od powyższego wyroku przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzucono naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 61a k.p.a. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że istnieje konieczność wszczęcia postępowania pomimo, że skarżący nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a także zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego polegającego na błędnym stwierdzeniu, że postanowienie zostało wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, chociaż w związku z prawidłową odmową wszczęcia postępowania skarga powinna ulec oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany był granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to konieczność określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważyć zatem na wstępie trzeba, że stawiając w petitum skargi kasacyjnej dwa zarzuty, nie podano w ogóle podstawy ich sformułowania przez przywołanie punktów zawartych w art. 174 p.p.s.a., nie określono zatem, czy chodzi o naruszenie przepisów prawa materialnego, czy też procesowego. Wada ta ma znaczenie istotne, ponieważ, jak to wskazano wyżej, różne są wymagania w zakresie sformułowania i uzasadnienia zarzutów w zależności od rodzaju naruszeń. Sformułowanie zarzutu drugiego, wprawdzie bez powołania się na art. 174 pkt 2 p.p.s.a., z przywołaniem jednak art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zdaje się wskazywać, że autorowi skargi kasacyjnej chodziło o sformułowanie zarzutu naruszenia przepisu procesowego, chociaż wymieniony art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. stanowi jedynie przywołanie podstawy rozstrzygnięcia, a zatem mówi o wyniku sprawy, a nie sposobie jej rozstrzygania. Zarzut ten nie został w ogóle uzasadniony, nie sposób zatem dopatrzyć się na czym miałoby polegać naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz w jaki sposób ewentualne jego naruszenie miałoby wpłynąć na wynik sprawy. Z kolei naruszenie prawa materialnego stanowi podstawę kasacyjną, jeżeli nastąpiło przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt II OSK 16/05, LEX nr 192124, wyrok NSA z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 539/04, LEX nr 165771, czy wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, LEX nr 171170). Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej domniemywać jedynie można, że w odniesieniu do naruszenia art. 28 ust.1 Prawa budowlanego w zw. z art. 61a k.p.a. naruszenie to przybrało postać błędnej wykładni. W petitum skargi kasacyjnej wymieniono obok art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, art. 61 a k.p.a., chociaż przepis ten zawiera dwie jednostki redakcyjne i dopiero z uzasadnienia można odczytywać, że autorowi skargi kasacyjnej chodzi o § 1 tego ostatniego przepisu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zaprezentowano jednak żadnej argumentacji odnoszącej się do niewłaściwej interpretacji art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, chociaż naruszenie tego przepisu ujęto w petitum skargi. Natomiast w odniesieniu do przyjętej przez Sąd Wojewódzki interpretacji art. 61 a § 1 k.p.a., chociaż, jak się zdaje, zarzucono wadliwą interpretację tego przepisu, to nie przytoczono żadnego argumentu przemawiającego za wadliwością rozumienia tego przepisu przez Sąd Wojewódzki, przedstawiono natomiast własny pogląd zasadzający się na podkreśleniu celowości odróżnienia przez ustawodawcę fazy postępowania wstępnego (formalnego) od postępowania właściwego, w którym rozstrzyga się kwestie materialnoprawne, co zdaniem organu, świadczy o konieczności odejścia od linii orzeczniczej, że w sprawach o stwierdzenie nieważności, zamiast rozstrzygać o interesie prawnym wnioskodawcy w sprawie już wszczętej (przez jej umorzenie, jeżeli okaże się, iż nie posiadał on właściwej legitymacji), to należy tę kwestię rozstrzygać na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. Nie ma jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstaw do takiego sposobu rozumienia omawianego przepisu. Nie jest kwestionowane bowiem to, że interes prawny strony, a tym samym legitymację do udziału w postępowaniu, ustalać należy w oparciu o przepisy prawa materialnego. W przypadku wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, jeśli nie wchodzą w grę wyłączenia podmiotowe, ze względu na odesłanie do definicji obszaru oddziaływania oceny interesu prawnego wnioskodawcy, należy dokonywać przez pryzmat wszystkich przepisów prawa materialnego, które w sprawie mogą mieć zastosowanie, stosownie do wskazanych przez wnioskodawcę okoliczności faktycznych. Do dokonania tych ocen zobowiązany jest organ prowadzący postępowanie, albowiem z żadnego przepisu prawa nie sposób wyprowadzić wniosku, aby obowiązek wskazania przepisu obciążał wnioskodawcę. Inaczej mówiąc, w przypadku żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę organ, na podstawie podanych we wniosku okoliczności, winien ocenić o naruszenie jakiego przepisu prawa materialnego może chodzić. Nie stoi to oczywiście na przeszkodzie, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 9 k.p.a., aby organ, w razie wątpliwości, zwrócił się do wnioskodawcy o doprecyzowanie wniosku, nie może jednak w tym zakresie domagać się wskazania konkretnego naruszonego przepisu. Nawet podanie takiego przepisu przez wnioskodawcę nie zwalnia jeszcze organu z dokonania własnych ocen, na podstawie danych wniosku i akt sprawy. Organ rozpatrujący wniosek o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę ocenić winien legitymację wnioskodawcy zasadniczo poprzez analizę przepisów prawa materialnego odnoszącego się do obszaru oddziaływania, taką zaś ocenę należy przeprowadzić po wszczęciu postępowania nie zaś w postępowaniu formalnym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Nie można bowiem przyjąć, że o uprawnieniach wnioskodawcy wynikających z norm prawa materialnego według których następuje ustalenie granic obszaru oddziaływania, rozstrzygnąć można w postępowaniu o charakterze formalnym szczególnie, jeśli badanie tych norm materialnych wymaga ocen daleko idących i bezpośrednio związanych z istotą rozstrzygnięć materialnych jakie zapadały w postępowaniu zwykłym. Zgodzić się zatem trzeba z tezą zaprezentowaną przez Sąd Wojewódzki, że załatwienie żądania wszczęcia następować powinno, co do zasady, w drodze wydania decyzji. Gdy po przeprowadzeniu postępowania okaże się, że wniosek pochodzi od podmiotu niemającego legitymacji materialnej do jego złożenia dopuszczalne jest umorzenie takiego postępowania. Z tych wszystkich względów, uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.