VII SA/Wa 2535/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (spr.), Protokolant spec. Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Z. R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011r.; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 61 "a" § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), po rozpoznaniu wniosku Z. R. (skarżący), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 2010 r. Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę chodnika po stronie lewej i prawej wzdłuż drogi krajowej nr [...]. Podstawą negatywnego dla strony rozstrzygnięcia było ustalenie, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego chodnika, bowiem stanowiące jego własność działki nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Pismem z dnia 12 lipca 2011 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucił: 1. niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności i w konsekwencji uznanie, że zjazdy wykazane w inwentaryzacji Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA") pod poz. 1 i 2 dotyczą innych nieruchomości, niż oznaczonych numerami: [...] i [...], należących do skarżącego; 2. naruszenie art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwanej dalej "Prawo budowlane"), polegające na błędnym uznaniu, że właściciel nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, polegającej na odcięciu dostępu do drogi publicznej, nie jest stroną tego postępowania, gdyż jego nieruchomości nie leżą w obszarze oddziaływania na inwestycję. Zwrócił przy tym uwagę, że z treści udzielonego pozwolenia na budowę wynika, że utrzymuje się wszystkie dotychczas istniejące zjazdy gruntowe, a załącznik do udzielonego pozwolenia bezspornie dotyczy nieruchomości nr [...] i [...], stanowiących własność odwołującego. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 127 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż wnioskodawca jest właścicielem działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz współwłaścicielem działek nr [...],[...],[...],[...], położonych w miejscowości [...], gmina [...]. Działki nr [...],[...] oraz [...] sąsiadują z terenem, na którym zlokalizowana jest inwestycja, objęta decyzją Wojewody [...] z [...] września 2010 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę chodnika po stronie lewej i prawej wzdłuż drogi krajowej nr [...]. Przedmiotowa inwestycja (budowa chodnika), w żaden sposób - w ocenie organu - nie ogranicza zagospodarowania działek wnioskodawcy. Nie istnieją bowiem przepisy prawa materialnego, które - w związku z usytuowaniem na działce chodnika, wprowadzałyby ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich działek. Odnosząc się do argumentów strony, dotyczących pozbawienia działek nr [...],[...]i [...]dostępu do drogi publicznej poprzez pominięcie zjazdów do działek nr [...] i [...] podniósł, że z przedstawionej przez stronę dokumentacji (inwentaryzacji istniejących zjazdów, sporządzonej w ramach projektu budowlanego wykonawczego) wynika, że zjazdy do w/w działek nie istniały. Z kserokopii wykazu zjazdów wynika natomiast, że na zdjęciu nr 1 zainwentaryzowano zjazd do działki nr [...], natomiast na zdjęciach nr 2 i 3 zainwentaryzowano zjazd do działki nr [...]. Zjazdy te zostały uwzględnione w dokumentacji projektowej. Organ uznał ponadto, iż przedstawione przez stronę dokumenty nie potwierdzają faktu istnienia przed wydaniem pozwolenia na budowę zjazdów do działek o numerach: [...],[...]i [...]. Wnioskodawca nie spełnia wynikających z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego warunków do uznania, iż w przedmiotowym postępowaniu przysługuje mu przymiot strony. Nie jest bowiem inwestorem, właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego), rozumianego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, na który obiekt ten negatywnie oddziaływuje. Brak jest przepisu prawa materialnego, który w związku z przedmiotową inwestycją wprowadzałby ograniczenia w zagospodarowaniu stanowiących jego własność działek. Konieczność zapewnienia dostępu do drogi publicznej może dotyczyć tylko sytuacji, gdy dostęp ten ma charakter prawny, a nie faktyczny. Organ wyjaśnił ponadto, że z uwagi na charakter rozstrzygnięcia (odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 2010 r. z przyczyn podmiotowych), merytoryczne zarzuty podnoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie. Skargę na ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z. R., wnioskując o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił: 1. obrazę art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 61 "a" § 1 i art. 157 § 2 k.p.a., polegającą na odmowie wszczęcia postępowania (z uwagi na brak interesu prawnego), w sytuacji gdy ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu wnioskodawcy prawa czynnego udziału oraz kilkumiesięcznym ustalaniu tego interesu prawnego, pomimo braku wszczęcia postępowania; 2. obrazę art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, iż właściciel nieruchomości, wymienionych w załączniku zatwierdzonym decyzją, nie ma przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę; 3. naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Rozwijając zarzuty skargi skarżący podniósł, iż postępowanie w zakresie ustalenia interesu prawnego strony w żądaniu wszczęcia postępowania nieważnościowego może być prowadzone tylko po formalnym wszczęciu postępowania. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą. Odmowa wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy przesłanki istnienia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego wymagają szeregu ustaleń, obejmujących ustalenie ewentualnego wpływu decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się wnioskodawca, na sferę jego praw lub obowiązków, narusza art. 157 § 3 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. (wyrok WSA w Warszawie z 27 maja 2010 r., sygn. VI SA/Wa 243/10, LEX nr 675785, wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lipca 2009 r., VII SA/Wa 569/09. LEX nr 553590). Tymczasem wbrew kodeksowym zasadom, postępowanie w zakresie wszczęcia postępowania nieważnościowego, bez jego uprzedniego wszczęcia, organ prowadził przez kilka miesięcy, a ustalenia, których dokonał (o braku interesu prawnego), są całkowicie dowolne. Organ nie wyjaśnił w oparciu o jakie dowody uznał, że zjazd zainwentaryzowany jako zjazd nr 1, to zjazd do działki nr [...], a zjazdy widoczne na zdjęciach nr [...] i [...], to zjazdy do działki nr [...]. Właściciel działki nr [...] nigdy nie korzystał ze zjazdu gruntowego widocznego na zdjęciu nr 1, bo nie prowadzi on do działki nr [...]. Zjazd na zdjęciu nr 1 prowadzi do stanowiącej własność skarżącego działki nr [...], na której znajduje się widoczna, duża reklama. Podkreślił, że w treści zatwierdzonego projektu budowlanego postanowiono, że "utrzymuje się istniejące zjazdy gruntowe" i "przewidziano przebudowę istniejących zjazdów, także gruntowych, mających trwały ślad w terenie". Decyzja o pozwoleniu na budowę, legalizując istniejące na gruncie zjazdy, nie zawierała żadnych wyłączeń podmiotowo - przedmiotowych w tym zakresie. Tymczasem w dokumentacji projektowej, niezgodnie z założeniami pozwolenia, wprowadzono zmiany, pozbawiające skarżącego dostępu do tych zjazdów. Wbrew założeniom projektu i twierdzeniu organu, zjazdy te nie zostały uwzględnione. Nie wyjaśniono przy tym, dlaczego zainwentaryzowanych, utrwalonych w dokumentacji GDDKiA zjazdów, pomimo założenia pozwolenia, w istocie nie ma. Takie działanie spowodowało, że działki skarżącego pozbawione zostały dostępu do drogi publicznej. Podał także, iż przyjęte w projekcie rozwiązania techniczne chodnika również ograniczają ten dostęp. W konkluzji skarżący stwierdził, iż powoływane w toku postępowania zarzuty merytoryczne skutkować winny wszczęciem postępowania nieważnościowego z urzędu, gdyż organ przede wszystkim powinien działać zgodnie z zasadą praworządności, a nie unikać merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Istotnym dla rozpoznania niniejszej sprawy jest ustalenie, czy organ zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z tego względu, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.). Obowiązkiem organu jest ustalenie kręgu podmiotów, będących stronami postępowania, przy czym w orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednolicie, że postępowanie o stwierdzenie nieważności jest nowym postępowaniem, a więc na nowo ustala się krąg stron postępowania. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 12 stycznia 1994 r. (teza 2), stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (II SA 2164/92, ONSA 1995, nr 1, poz. 32). Legitymację do żądania wszczęcia postępowania na wniosek ma podmiot, który twierdzi, że decyzja wadliwa dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku (art. 28 k.p.a.). Zgodnie natomiast z definicją strony, zawartą w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowiącego przepis lex specialis w stosunku do regulacji kodeksowej z art. 28 k.p.a., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, rozumianego jako obszar określony dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu, na podstawie jego rodzaju i charakterystyki (art. 3 pkt.20 Prawa budowlanego). Organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie jego wszczęcia zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną (art. 61 "a" § 1 k.p.a.). Jeżeli jednak z podania osoby, domagającej się stwierdzenia nieważności decyzji wynika, że jest ona przekonana, iż ma w tym własny interes prawny i występuje w celu ochrony tego właśnie interesu, nie można wydać postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. Dopiero po dokonaniu analizy, we wszczętym już postępowaniu i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, dotyczącego w pierwszym rzędzie kwestii istnienia legitymacji materialnoprawnej składającego wniosek i ustaleniu, że faktycznie wnioskodawca nie ma interesu prawnego w sprawie, powinna być wydana decyzja o umorzeniu postępowania nieważnościowego. Odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 "a" § 1 k.p.a. można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, nie powołuje się na własny interes prawny, lecz występuje w interesie osób trzecich, albo istnieje wyraźny przepis prawa, z którego wynika jednoznacznie brak legitymacji po stronie wnioskodawcy (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r., I OSK 725/05, LEX nr 209119, wyroki WSA w Warszawie: z dnia 8 lipca 2009 r., VII SA/Wa 569/09, LEX nr 553590, z dnia 27 maja 2010 r., VI SA/Wa 243/10, LEX nr 675785, Komentarz do zmiany art. 157 Kodeksu postępowania administracyjnego (...), Alicja Plucińska-Filipowicz). Osoba, która składa wniosek o stwierdzenie nieważności musi wykazać swój interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa, najczęściej materialnego, na podstawie którego formułuje się żądania i obowiązki. O tym, czy dany podmiot ma interes prawny nie może decydować jedynie sama wola tego podmiotu, z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem postępowania. Interes prawny nie jest więc tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę o tym, kto ma przymiot strony, rozstrzyga Prawo budowlane. Właściciel, użytkownik wieczysty i zarządca nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, wynikające z konkretnego przepisu prawa, dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym pozwolenia na budowę. Natomiast ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych, nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie. Wówczas bowiem istnieje tylko interes faktyczny, a nie interes prawny. Podkreślić należy, iż w związku z krótkim okresem obowiązywania art. 61 "a" k.p.a., (który wszedł w życie 11 kwietnia 2011 r.) brak jest ugruntowanego stanowiska orzecznictwa w odniesieniu do zawartych w nim regulacji. W zakresie omówionej wyżej przesłanki odmowy wszczęcia postępowania aktualne pozostaje zatem orzecznictwo dotyczące art. 157 § 3 k.p.a. (uchylonego z dniem 11 kwietnia 2011 r. na podstawie art. 1 punkt 25 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r., Dz.U. 2011 r., Nr 6, poz. 18), wskazane w treści niniejszego uzasadnienia, jak również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 147/10 stwierdzający, iż "wyjaśnienie okoliczności, czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji ma interes prawny w sprawie i czy jest stroną, powinno mieć miejsce w postępowaniu administracyjnym. Nie można odmawiając wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu takiej decyzji czynić rozważań na temat interesu prawnego, czy też braku takiego interesu po stronie wnioskodawcy". Konkludując, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia przez organ czynności ustalających, analizy zarzutów wnioskodawcy, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania wyjaśniającego, a nie poza nim, bez formalnego nawet wszczęcia postępowania. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy zauważyć, iż skarżący wskazywał we wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji okoliczności, świadczące o posiadaniu interesu prawnego, jako właściciel i współwłaściciel nieruchomości, będących w obszarze oddziaływania inwestycji. Podnosił sprzeczność zapisów zatwierdzonego projektu budowlanego chodnika z załącznikiem graficznym do decyzji. Przedstawił dowody na potwierdzenie swojego stanowiska o pozostawaniu jego działek w obszarze oddziaływania (m.in. inwentaryzację istniejących na gruncie zjazdów z dokumentacją fotograficzną i oświadczenie kierownika budowy z dnia [...] maja 2011 r.). Organ dwukrotnie analizował interes prawny skarżącego, stwierdził nawet, że sprawa ma szczególnie skomplikowany charakter, skutkujący przedłużeniem terminu rozpatrzenia jego wniosku, lecz w konsekwencji procedował poza postępowaniem wyjaśniającym, poza formalnym wszczęciem postępowania w sprawie. Wskazane uchybienie organu, w ocenie Sądu, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego w punkcie pierwszym wyroku orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" w związku z art. 135 p.p.s.a. O wstrzymaniu wykonania postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę, organ nadzoru budowlanego zobowiązany będzie w pierwszej kolejności do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 2010 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Następnie organ ustali, czy stanowiące własność i współwłasność skarżącego działki rolne znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego – chodnika, usytuowanego wzdłuż tych działek i czy w związku z tym skarżącemu przysługuje przymiot strony w w/w postępowaniu. Sąd zwraca uwagę, iż w toku podejmowanych w ramach prowadzonego postępowania czynności, organ winien odnieść się do wszystkich argumentów skarżącego, powoływanych we wniosku o wszczęcie postępowania oraz na etapie postępowania odwoławczego, w szczególności wyjaśnić rozbieżności w stanowisku skarżącego i organu w zakresie występujących na gruncie zjazdów, stanowiących dostęp do jego działek.