VII SA/Wa 2569/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi I. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez I. L. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. znak: [...], utrzymująca w mocy -na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.)- decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lipca 2015 r. znak: [...], odmawiającą uchylenia lub zmiany własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2010 r. znak: [...]. Ta ostatnią – z dnia [...] czerwca 2010 r., [...]WINB utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...]lutego 2010 r. znak: [...], nakazującą I. L. rozbiórkę obiektu blaszanego o wymiarach 3 m x 2 m, z dachem jednospadowym, o wysokości 1,90 m i 2,15 m, wybudowanego na działce nr [...] w miejscowości W. przy ul. [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, iż decyzja [...] WINB z dnia [...] lipca 2015 r. została wydana w trybie przewidzianym w art. 154 k.p.a. Wskazał też, że I. L. złożył w terminie odwołanie od tego orzeczenia. I dalej, organ II instancji stwierdził, że ww. orzeczenie organu wojewódzkiego jest prawidłowe. Wyjaśnił, iż jednym z wyjątków od zasady trwałości decyzji administracyjnych jest uchylenie łub zmiana decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona łub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Podkreślił, iż uchylenie decyzji w ww. trybie wymaga spełnienia wszystkich określonych w przytoczonym przepisie przesłanek. Inaczej mówiąc, nie spełnienie którejkolwiek z nich skutkować musi decyzją odmowną, zważywszy w szczególności na wyrażoną art. 16 k.p.a. zasadę trwałości decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy przypomniał, że [...] WINB w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. podał, iż w postępowaniu w trybie art. 154 k.p.a. organ może dokonać weryfikacji jedynie takiej decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa i która posiada przymiot ostateczności. Decyzja nakazująca rozbiórkę kształtuje sytuację prawną strony poprzez to, że nakłada na stronę zobowiązaną obowiązek, zaś inne strony (domagające się rozbiórki) nabywają prawa z tego tytułu. Nadto, decyzja [...] WINB z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję PINB w W. z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], znak: [...], nakazującą na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), I. L. rozbiórkę obiektu blaszanego o wymiarach 3 m x 2 m z dachem jednospadowym, wybudowanego na działce nr [...] w W. przy ul. [...], bez pozwolenia na budowę, jest decyzją związaną, albowiem organ administracyjny obowiązany jest wydać określone w tym przepisie rozstrzygnięcie i wobec powyższego niedopuszczalne jest uchylenie tej decyzji w trybie art. 154 k.p.a. Podzielając powyższe GINB ponownie wskazał, że decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego nie jest decyzją, na mocy której żadna strona tej decyzji nie nabyła praw. Podał, że w świetle utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego decyzja o nakazie rozbiórki nie należy do orzeczeń, na mocy których żadna ze stron nie nabywa prawa, gdyż znamiona prawne decyzji z których strona "nabywa prawa" ma również decyzja nakładająca na stronę określone obowiązki. NSA w wyroku z dnia 27 maja 2003 r., sygn. akt: IV SA 3205/01 stwierdził, że "Nabycie praw" może nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek. "Nabycie praw" użyte w art. 154 Kpa rozumie się szeroko, przyjmując że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa". Również w wyroku z dnia 14 lutego 2002 r., sygn. akt: IV SA 1076/00, NSA stwierdził, że "decyzja o nakazie rozbiórki nie jest decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa - w rozumieniu art. 154 Kpa". Organ odwoławczy wskazał również, że w trybie art. 154 k.p.a. mogą być uchylane jedynie decyzje, przy wydaniu których organ dysponował możliwością uznania administracyjnego. Tryb ten nie będzie miał więc zastosowania do decyzji związanych, gdzie organ działa w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach, które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy. W świetle powyższego stwierdził, że [...] WINB nie mógł uchylić w trybie art. 154 k.p.a. własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...], gdyż nie było możliwe spełnienie podstawowego warunku opisanego w tym przepisie, jakim jest nienabycie przez stronę, na mocy decyzji o nakazie rozbiórki, żadnych praw. W konsekwencji organ ten przyjął, iż stan prawny i faktyczny obligował go do utrzymania w mocy decyzji [...]WINB z dnia [...]lipca 2015 r. Nie zgadzając się z ww. decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r., skarżący wniósł skargę, w której wywiódł, iż sprawa dotyczy obiektu o wymiarach 2 m x 3 m, a tego rodzaju obiekt nie podlega przepisom Prawa budowlanego i k.p.a. Wskazał, że do tego rodzaju obiektu o powierzchni 6 m², nie mógł być w efekcie zastosowany tryb z art. 48 Prawa budowlanego. Nie jest to ani budynek, budowla czy obiekt budowlany, "nie podlega więc żadnemu prawu i żadnemu kodeksowi". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. W odniesieniu do zarzutów skargi organ wskazał na wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 266/11. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowi art. 154 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie prowadzone w tym trybie stanowi jeden z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego i umożliwia wzruszenie decyzji ostatecznych. Przy czym, eliminacja decyzji ostatecznej w drodze wznowienia postępowania, czy też stwierdzenia jej nieważności, dotyczy decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi. Przepis art. 154 k.p.a. (jak i art. 155 Kodeksu) dotyczy zaś wzruszenia (uchylenia lub zmiany) decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych – nie dotkniętych żadnymi wadami. Jednocześnie zaznaczyć trzeba, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest tego rodzaju postępowaniem, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy w danych okolicznościach sprawy zachodzą przesłanki wymienione w § 1 tego artykułu. Zauważyć więc raz jeszcze trzeba, iż zmiana lub uchylenie decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. jest możliwa, jeżeli decyzja ta jest decyzją ostateczną, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Dopiero łączne wystąpienie wymienionych przesłanek uprawnia organ do zastosowania ww. art. 154. Co istotne, uwzględnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony (a więc jednej z przesłanek, od której zaistnienia uzależnione jest wzruszenie decyzji w omawianym trybie) może nastąpić tylko w sprawie, której charakter na to pozwala. Wzruszenie decyzji ostatecznej w oparciu o art. 154 k.p.a. jest w konsekwencji możliwe wyłącznie w sprawach, w których ustawodawca przyznał organom pewną swobodę działania. Natomiast w sytuacjach, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy, narzuca organom określone rozwiązanie, art. 154 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Uchylenie lub zmiana decyzji w omawianym trybie może zajść zatem jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze tego "luzu decyzyjnego" wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Zatem, w trybie art. 154 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, tj. przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie. Z decyzją związaną mamy zaś do czynienia wówczas, gdy organ administracji ma obowiązek wydać rozstrzygnięcie określonej treści, gdy spełnione zostaną wskazane w przepisie prawa przesłanki. O tym, czy dana decyzja jest tzw. decyzją związaną decyduje więc przepis prawa, na podstawie którego decyzja ta została wydana. Przystępując do rozpatrzenia wniosku o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 154 k.p.a., organ administracji publicznej musi więc przede wszystkim ustalić, czy decyzja, której wniosek dotyczy jest decyzją związaną, czy też nie. Jeśli wniosek dotyczy decyzji związanej, to jej zmiana w trybie art. 154 k.p.a. jest już tylko z tej przyczyny niemożliwa i niedopuszczalna. Zbędne jest w takim przypadku dokonywanie przez organ administracji oceny, czy istnieją wskazane w tym przepisie przesłanki zmiany decyzji, to jest czy strona na podstawie tej decyzji nie nabyła prawa oraz, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1693/11). W konsekwencji, w pełni uprawnione jest stwierdzenie, że w trybie art. 154 k.p.a. nie można wzruszyć każdej decyzji ostatecznej, a jedynie taką, która wydana jest na podstawie przepisu prawa opartego na uznaniu administracyjnym. Kierując się powyższym, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, iż zaskarżona decyzja GINB z dnia [...] września 2015 r. znak: [...], jako odnosząca się do decyzji związanej, odpowiada prawu. Zważyć bowiem trzeba, iż skarżący (pismem z dnia 12 lipca 2010 r., uzupełnionym pismem z dnia 5 sierpnia 2010 r.) wystąpił o zweryfikowanie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...]lutego 2010 r. nr [...]. Decyzje te zapadły w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu blaszanego o wymiarach 3 m x 2 m, z dachem jednospadowym, o wysokości 1,90 m i 2,15 m, wybudowanego na działce nr [...] w miejscowości W. przy ul. [...], bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nakaz rozbiórki orzeczono w I instancji w oparciu o art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Z przepisów tych wynika, iż właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (ust. 1 art. 48). Przy czym, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (ust. 2 art. 48) oraz w postanowieniu nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie dokumentów niezbędnych do legalizacji obiektu (ust. 3 art. 48). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje przepis ust. 1. W decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. [...] WINB wskazał, że inwestor nie wykonał postanowienia organu I instancji z dnia [...] listopada 2009 r. obligującego go do przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji obiektu. Niewykonanie wskazanego postanowienia i nałożonych na jego podstawie obowiązków, musiało skutkować nakazem rozbiórki (v. art. 48 ust. 4). Co istotne, wskazane orzeczenie z dnia [...] czerwca 2010 r. zostało poddane kontroli sądowoadministracyjnej i wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 729/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał je za prawidłowe (wyrokiem tym Sąd oddalił bowiem skargę I. L. na ww. orzeczenie [...] WINB). Wskazany wyrok Sądu jest prawomocnym, albowiem NSA wyrokiem z dnia 30 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 3091/12 oddalił skargę kasacyjną I. L. wniesioną od tego wyroku. Bezspornym zatem pozostaje, iż wskazana decyzja [...]WINB z dnia [...] czerwca 2010 r. jest zgodna z przepisami prawa. Nadto, została wydana w oparciu przepisy, które mają charakter wiążący dla organu, tj. obligują organ do wydania rozstrzygnięcia konkretnej treści. Tym samym zmiana tego orzeczenia w trybie art. 154 k.p.a. nie była już tylko z tej przyczyny możliwa. Tryb ten, choć umożliwia wzruszenie decyzji ostatecznej, to jednak nie dotyczy tzw. decyzji związanych, albowiem nie może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z przepisami prawa. Taka zaś sytuacja niewątpliwie wystąpiłaby, w przypadku wzruszenia ww. decyzji, nadto – z przyczyny, którą podnosi skarżący (dotyczącej kwalifikacji spornej zabudowy). Odnośnie argumentacji skargi i kwalifikacji obiektu objętego kwestionowaną decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., zważyć bowiem należy, iż w tej materii wypowiedziały się już jednoznacznie Sądy administracyjne, w tym NSA w wyroku z dnia 30 maja 2014 r. o sygn. akt II OSK 3091/12, a tym samym kwestia ta nie może być w żadnym innym postępowaniu dotyczącym tej sprawy (tj. rozbiórki budynku blaszanego), inaczej oceniana. Stanowi o tym art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podnieść przy tym trzeba, iż NSA w ww. wyroku (podzielając ocenę Sądu I instancji) wskazał, że przedmiotowy w sprawie obiekt – tzw. blaszak (bez względu na jego niewielkie rozmiary), wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż decyzja zaskarżona w niniejszej sprawie prawa nie narusza. Organy obu instancji orzekając w sprawie i odmawiając zmiany lub uchylenia ww. decyzji ostatecznej organu wojewódzkiego z dnia [...] czerwca 2010 r., uwzględniły bowiem charakter kwestionowanej decyzji (będący konsekwencją podstawy materialnoprawnej tego orzeczenia) i prawidłowo w efekcie podniosły, że tryb uregulowany w art. 154 Kodeksu nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Ocena ta jest w pełni prawidłowa. Decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tak przed, jak i po nowelizacji z 2003 r. oraz w brzmieniu obowiązującym obecnie) jest bowiem decyzją związaną. Organ administracji w przypadku stwierdzenia, iż wystąpiła przesłanka do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, ma obowiązek wydać decyzję nakazującą taką rozbiórkę. Nie może odstąpić od wydania decyzji tej treści, uzasadniając to np. względami społecznymi. Organ administracji może oczywiście błędnie ustalić, że istnieją przewidziane w tym przepisie podstawy do rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, jednakże nie zmienia to sytuacji, że wydana przez ten organ decyzja jest decyzją związaną, a do takiej tryb z art. 154 Kodeksu nie ma zastosowania. Tak też wskazał NSA m. in. w wyroku z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2024/10, stwierdzając, iż "W sprawie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego orzeczonej na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (...) nie ma miejsca na uznanie administracyjne i stąd tryb przewidziany w art. 154 k.p.a. nie może służyć uchyleniu lub zmianie takiej decyzji". Reasumując, Sąd podzielił stanowisko wyrażone w niniejszej sprawie i zgodził się z organami, że wobec charakteru decyzji ostatecznej objętej żądaniem (sformułowanym przez skarżącego w oparciu o art. 154 k.p.a.), już tylko z tego powodu (i niezależnie od tego, czy zaistniały przesłanki z art. 154), nie było możliwe zastosowanie ww. art. 154, i uchylenie bądź zmiana na jego podstawie decyzji ostatecznej nakazującej rozbiórkę. Niezależnie od powyższego -a to już w kontekście przesłanek uregulowanych w art. 154 Kodeksu- Sąd zauważa, iż omawiany w sprawie tryb wzruszania decyzji ostatecznych, dotyczy tylko decyzji, na mocy której strona nie nabyła prawa. Przez nabycie prawa z decyzji ostatecznej należy zaś rozumieć każde przysporzenie w sferze prawnej. W przypadku decyzji, na mocy której nałożono na stronę obowiązek, tym "przysporzeniem w sferze prawnej" jest skonkretyzowanie co do treści i rozmiaru spoczywającego na stronie obowiązku. "Nabycie praw" użyte w omawianym przepisie należy bowiem rozumieć szeroko przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawo". Decyzja o nakazie rozbiórki nie jest więc decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. (v. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2002 r. sygn. akt IV SA 1076/00, Lex nr 80587, wyrok NSA z dnia 24 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1188/04, Lex nr 164973). Decyzja wydana w trybie art. 48 Prawa budowlanego jest decyzją nakładającą na stronę obowiązek, a to powoduje, że również z tej przyczyny niedopuszczalne jest jej wzruszenie w trybie art. 154 k.p.a. Nie jest bowiem zachowana podstawowa przesłanka uregulowana w tym przepisie. Zatem, Sąd w całości podzielił argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki wydana na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane jest bowiem decyzją związaną, nadto - nakładającą na stronę obowiązek, a wobec tego jej wzruszenie w oparciu o art. 154 k.p.a. z tych powodów jest niedopuszczalne. Tym samym brak było jakichkolwiek podstaw, aby w toku postępowania organy orzekające zajmowały się okolicznościami podnoszonymi przez skarżącego, a mającymi -w jego ocenie- przemawiać za wzruszeniem decyzji zobowiązującej go do wykonania rozbiórki, w kontekście (jak należy sądzić) interesu społecznego lub słusznego interesu strony (bo tylko w tym kontekście okoliczności te w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 154 k.p.a. mogłyby być rozważane). Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.