II OSK 477/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 96/16 sprawie ze skargi [...] Spółki z o. o. z siedzibą w S. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektów budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz [...]Spółki z o. o. z siedzibą w S. D.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 96/16, po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. z/s w S. D., uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], którą na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie P. z dnia 21 października 2015 r., nakazującą M. i K. S. rozbiórkę zespołu cateringowego, zlokalizowanego na terenie działek nr [...] i nr [...], w P. przy ul. [...]. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, organ odwoławczy zgodnie z art. 136 K.p.a. mógł samodzielnie zweryfikować zawartą w odwołaniu informację, że inwestorzy M. i K. S. zgłosili zamiar wykonania przedmiotowej inwestycji. Sąd zauważył, że kwestia zgłoszenia nie ma jednak znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia, ponieważ objęte postępowaniem hale namiotowe stanowią tymczasowe obiekty budowlane, istniejące w tym samym miejscu od 2011 r., tak więc wybudowanie ich wymagało decyzji o pozwoleniu na budowę, którą inwestorzy nie dysponują. Sąd podsumowując stwierdził, że organ drugiej instancji nie wykazał potrzeby przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, naruszając dyspozycję przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł K. S., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: - naruszenie prawa materialnego: 1) art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.), które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędna wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy te mają zastosowanie podczas, gdy w sprawie nie zachodzą podstawy do ich zastosowania. - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 2) art. 141 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej P.p.s.a. poprzez niepodanie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej, na której Sąd Wojewódzki oparł rozstrzygnięcie, 3) art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania naruszył ten przepis, 4) art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a, poprzez zastosowanie określonego w ustawie środka kontroli legalności i uchylenie decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 18 grudnia 2015 r. w przedmiocie rozbiórki obiektów budowlanych. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania; 2) w razie zaistnienia przesłanek określonych w art. 188 P.p.s.a.- uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi; 3) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych; 4) przyznanie nieopłaconych przez skarżącego kosztów zastępstwa procesowego za pomoc prawną udzieloną z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że przedmiotowy obiekt budowlany został wzniesiony na podstawie skutecznego zgłoszenia złożonego w Starostwie Powiatowym w P. w dniu 12.03.2012 r., w stosunku do którego organ nie wniósł sprzeciwu. Skarżący kasacyjnie nie podzielił zatem stanowiska Sądu, że w niniejszej sprawie bez znaczenia jest kwestia zgłoszenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia, gdyż postawienie hal namiotowych jako obiektów tymczasowych wymagało decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie skarżącego kasacyjnie kwestia zgłoszenia robót budowlanych ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia i powinna być ona wnikliwie zbadana, zwłaszcza, że skarżący kasacyjnie dokonując zgłoszenia nie kwalifikował planowanych do budowy obiektów jako obiekty tymczasowe. Niezrozumiałym zatem jest kwalifikacja przez Sąd tych obiektów jako tymczasowe. Ustalenia w zakresie treści zgłoszenia dawały zatem podstawy organowi odwoławczemu do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zwłaszcza w kontekście ustalenia, czy zaistniały podstawy do zastosowania art. 48 ustawy - Prawo budowlane. W odpowiedzi na wezwanie Sądu, K.S. pismem z dnia 12 stycznia 2017 r. zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną, Spółka [...]Sp. z o.o. z/s w S. D. wniosła o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w podstawach skargi kasacyjnej. Zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] grudnia 2015 r. została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem - "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Powołany wyżej przepis, w brzmieniu po nowelizacji K.p.a. z dnia 3 grudnia 2010 r., w sposób bardziej jeszcze restrykcyjny określił przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Zmiana w tym zakresie uzasadniona była tym, że w praktyce organów administracji uprawnienie do wydawania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. było często nadużywane. Problem ten stanowi od wielu lat przedmiot orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej polegającej na uchyleniu rozstrzygnięcia i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. powinno być tymczasem traktowane jako wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, co czyni niedopuszczalną wykładnię rozszerzającą tego przepisu (zob. wyrok NSA z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 633/05). Przepis powyższy należy ponadto odczytywać łącznie z art. 136 K.p.a., w myśl którego: "Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję". W wyroku z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1274/11, NSA wskazał trafnie, że: "Organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 K.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 K.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy". Powyższe oznacza, że mieści się w kompetencjach organu odwoławczego uzupełnienie w ograniczonym zakresie postępowania wyjaśniającego poprzez przeprowadzenie określonego dowodu lub nawet kilku dowodów (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2323/12, CBOSA). Przenosząc powyższe rozważania na okoliczności rozpoznawanej sprawy należało podzielić stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że organ odwoławczy nie wykazał potrzeby przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności nie przekonują o zaistnieniu przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a., co prowadzi do wniosku o naruszeniu tego przepisu przez organ odwoławczy. W szczególności, jak trafnie zauważył Sąd, organ drugiej instancji mógł w ramach prowadzonego przez siebie postępowania samodzielnie - zgodnie z art. 136 K.p.a. - zbadać podnoszoną przez inwestorów w odwołaniu okoliczność, czy rzeczywiście dokonali oni zgłoszenia zamiaru realizacji spornych obiektów budowlanych. W związku z tym ustalenia przez organ drugiej instancji wymaga również właściwy charakter i kwalifikacja tych obiektów w celu wyjaśnienia, czy w świetle przepisów ustawy - Prawo budowlane ich wykonanie podlegało jedynie zgłoszeniu, czy też konieczne było uzyskanie zezwolenia na ich budowę, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się bowiem trafnie, że zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych nie może prowadzić do obejścia przepisów Prawa budowlanego dotyczących wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (zob. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 108/04, ONSAiWSA 2004/1/26). Wyjaśnienie powyższych kwestii stanowi warunek prawidłowego rozstrzygnięcia w zakresie zaistnienia w sprawie niniejszej podstaw faktycznych i prawnych do zastosowania przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Tym samym należało uznać, że na obecnym etapie sprawy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia powołanego wyżej przepisu nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Za niezasadny należało także uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a., który określa co powinno zawierać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem wszystkie elementy, o których mowa w tym przepisie, a ponadto pozwala prześledzić tok rozumowania Sądu w stopniu umożliwiającym jego ocenę i kontrolę. W szczególności Sąd prawidłowo podał podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia, czyli przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., zgodnie z którym sąd uchyla decyzję lub postanowienie, gdy stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wyroku Sąd prawidłowo wyjaśnił też główny motyw podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o powołany wyżej przepis, jakim było naruszenie przez organ odwoławczy przepisu postępowania - art. 138 § 2 K.p.a. Wobec powyższego, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., z uwagi na okoliczności sporawy, odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł natomiast o przyznaniu pełnomocnikowi wynagrodzenia, ponieważ należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie za wykonaną pomoc prawną udzieloną przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu przyznawane jest przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny.