I OSK 2880/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 sierpnia 2016 r. sygn. akt III SA/Gd 664/16 w sprawie ze skargi Gminy R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie likwidacji przedszkola samorządowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 17 sierpnia 2016 r., III SA/Gd 664/16, oddalił skargę Gminy R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie likwidacji przedszkola samorządowego. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U 2015 r. poz. 2156 ze zm., zwaną dalej: "u.s.o."), ilekroć w dalszych przepisach jest mowa bez bliższego określenia o szkole – należy przez to rozumieć także przedszkole. W myśl art. 59 ust. 2 u.s.o. szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Wynika z powyższego, że opinia kuratora ma istotne znaczenie dla bytu prawnego podjętej uchwały o likwidacji. Jej podjęcie uzależnione jest bowiem od wcześniejszego uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty. Zgodnie z art. 59 ust. 2c pkt 1 u.s.o. opinia, o której mowa w ust. 2, jest wydawana w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania – w przypadku postanowienia wydanego przez kuratora oświaty. Powołany przepis został dodany ustawą z 29 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2016, poz. 35) zmieniającej ustawę z dniem 23 stycznia 2016 r. Ustawą tą zmieniono również treść art. 59 ust. 2 u.s.o. Tym samym ustawodawca powrócił do rozwiązania obowiązującego do dnia 21 kwietnia 2009 r., gdzie szkoła prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego mogła zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, zaś opinia była wydawana w drodze postanowienia, na które służyło zażalenie (art. 59 ust. 2 i 2b u.s.o. w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 kwietnia 2009 r.). Z kolei art. 59 ust. 2 w brzmieniu obowiązującym do 22 stycznia 2016 r. stanowił, że szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po zasięgnięciu organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Ustawa nie określała w jakiej formie opinia miała być wydawana, ani w jakim czasie powinno to było nastąpić. W orzecznictwie przyjęty był pogląd, że do opinii miały zastosowanie art. 89 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej jako: "u.s.g."). Zgodnie z art. 89 ust. 1 u.s.g., jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu, z zastrzeżeniem ust. 1a. Jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1 lub 1a, nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę, z upływem terminu określonego w ust. 1 lub 1a. (art. 89 ust. 2). Zajęcie stanowiska powinno było więc nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia właściwemu organowi rozstrzygnięcia organu gminy lub jego projektu, przy czym termin ten jest terminem prekluzyjnym. Jeśli organ nie zajął stanowiska w sprawie lub zrobił to po upływie ww. terminu, rozstrzygnięcie uważało się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę, z upływem wskazanych wyżej terminów. Odwołując się do art. 89 ust. 2 u.s.g. wskazywano, że ustawodawca przyjął w nim domniemanie prawne zakładające akceptację rozstrzygnięcia (projektu) organu gminy przez organ współdziałający. Domniemanie to ma postać fikcji prawnej wobec braku możliwości jego wzruszenia (por. wyrok WSA w Łodzi z 21 czerwca 2011 r., III SA/Łd 283/11). Skarżąca argumentowała, że zgodnie z art. 89 ust. 1 u.s.g. 14 dniowy termin na wyrażenie opinii przez kuratora upłynął z dniem 9 marca 2016 r., zaś do tego dnia P. Kurator Oświaty jej nie wydał. Kurator nadał przesyłkę zawierająca opinię w formie postanowienia 14 marca 2016 r. i – zdaniem skarżącej – istotna dla zachowania ww. terminu prekluzyjnego jest data nadania postanowienia kuratora a nie data jego wydania. Sąd I instancji podniósł, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym opinia kuratora jest wydawana w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Do postanowienia kuratora mają tym samym zastosowanie przepisy k.p.a. Ponieważ jest to postanowienie, na które przysługuje zażalenie, przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Uregulowanie to jest powtórzeniem – z niewielkimi modyfikacjami – obowiązującego do 21 kwietnia 2009 r. art. 59 ust. 2b u.s.o. Powyższe czyni możliwym odwołanie się do dorobku orzecznictwa dotyczącego okresu do tej daty. NSA w wyroku z 9 maja 2006 r. wyraził podgląd, że uregulowanie formy i środka zaskarżenia opinii w sprawie likwidacji szkoły publicznej ma konsekwencje prawne dla interpretacji art. 59 ust. 2 u.s.o. w związku z art. 89 ust. 1 i ust. u.s.g. (...) Regulacja zawarta w przepisach prawa ustrojowego musi być interpretowana w związku z regulacją szczególną, a taką jest art. 59 ust. 2 i ust. 2b u.s.o. Wyrażenie opinii o likwidacji szkoły publicznej przez kuratora oświaty w formie postanowienia, które jest zaskarżone zażaleniem, uchyla domniemanie opinii pozytywnej wywodzonej z naruszenia ustawowego terminu określonego w art. 89 ust. 1 w związku z art. 89 ust. 2 u.s.g. W niniejszej sprawie P. Kurator Oświaty postanowieniem z [...] marca 2016 r. nr [...] wyraził negatywną opinię, od którego zostało złożone zażalenie. Tryb weryfikacji tego postanowienia nie został zakończony, co wyłączyło przyjęcie domniemania pozytywnej opinii. Pomimo tego Rada Gminy R., wbrew art. 59 ust. 2 u.s.o. w brzmieniu obowiązującym 21 kwietnia 2016 r., podjęła uchwałę o likwidacji przedszkola. Ponadto, Sąd I instancji nie podzielił stanowiska, że kurator wydał opinię po upływie 14-dniowego terminu. W obecnie obowiązującym stanie prawnym uchybienie tego terminu, nie wywołuje skutku, o którym mowa w art. 89 ust. 2 u.s.g. Co istotne, jako że w sprawie wydania opinii mają zastosowanie przepisy k.p.a., należy odwołać się do art. 124 § 1 k.p.a., który określa elementy składowe postanowienia, wśród nich wymienia datę jego wydania. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie stanowiskiem data, którą oznaczone jest rozstrzygnięcie musi odpowiadać dacie jego faktycznego sporządzenia. Mimo, że sporządzenie postanowienia w określonej, umieszczonej na nim dacie nie oznacza, że weszło ono do obrotu prawnego, bo zgodnie z art. 110 w związku z art. 126 k.p.a. ma to miejsce dopiero z datą doręczenia postanowienia stronie, to jednak z chwilą podpisania następuje wydanie postanowienia bez możliwości uwzględnienia przez organ jakichkolwiek okoliczności, które ujawniły się po tej dacie (por. np. wyrok NSA z 15 stycznia 2014 r., II GSK 1797/12). Postanowienie P. Kuratora Oświaty zostało wydane [...] marca 2016 r., tj. w 14 dniu od dnia doręczenia mu uchwały w sprawie zamiaru likwidacji przedszkola, a więc nie można twierdzić, że data nadania przez kuratora przesyłki z postanowieniem była okolicznością prawnie relewantną. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła Gmina R., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zrzekła się przy tym przeprowadzenia rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 89 ust. 1 i 2 u.s.g. w związku z art. 59 ust. 2 u.s.o., przez przyjęcie, że uchwała o likwidacji Samorządowego Przedszkola w Międzyborzu zapadła bez uzyskania pozytywnej opinii P. Kuratora Oświaty; 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów nadzoru dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Dokonana wykładnia wskazanych przepisów jest błędna, albowiem z zaprezentowanego przez Sąd stanowiska wynika, że nie istnieje sztywny termin, w którym kurator powinien ustosunkować się w przedmiocie wydania zgody lub jej braku na likwidację przedszkola. Stanowisko to skutkowałoby w praktyce niemożnością podjęcia przez Radę Gminy stosownej uchwały, gdyż cały czas musiałaby się liczyć z tym, że w każdym czasie może jeszcze wpłynąć do gminy stanowisko kuratora niewyrażające zgody na likwidację przedszkola. Przyjęcie, że kuratora nie wiąże określony termin, nie pozwalałoby zatem gminie podjąć stosownych uchwał w przedmiocie likwidacji przedszkola, naruszając uprawnienia gminy w tym zakresie. Gmina wskazała w toku postępowania, że prowadzący szkołę wywiązał się ze wszystkich obowiązków wynikających z ustawy o systemie oświaty w związku z likwidacją Samorządowego Przedszkola w M. Zawiadomiła zgodnie z art. 59 ust. 1 u.s.o., co najmniej na 6 miesięcy przed planowanym terminem likwidacji przedszkola rodziców, uczniów i kuratora oświaty. P. Kurator Oświaty został zawiadomiony o zamiarze likwidacji przedszkola pismem doręczonym w dniu 24 lutego 2016 r. Jak wynika z art. 89 ust. 1 u.s.g., 14-dniowy termin na wyrażenie opinii przez kuratora upłynął 9 marca 2016 r. P. Kurator Oświaty nie wydał opinii negatywnej. Zatem zgodnie z art. 89 ust. 2 u.s.g., jeżeli organ zobowiązany do zajęcia stanowiska w sprawie nie zajmie go w terminie wynikającym z powołanego artykułu rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę, z upływem określonego terminu. Fakt ewentualnego zajęcia stanowiska po upływie ustawowego terminu spowodował, że kurator utracił kompetencję do uzgadniania uchwały w przedmiocie rozwiązania przedszkola. Z tego wynika, że uchwała nr [...] Rady Gminy R. z [...] kwietnia 2016 r., nie naruszała art. 59 ust. 1 u.s.o., albowiem zgodnie z art. 89 ust. 2 u.s.g. uchwała została przyjęta przez kuratora w brzmieniu przedłożonym przez gminę. Z tych względów niewyrażenie zgody przez P. Kuratora Oświaty na likwidację przedszkola, wyrażone po upływie określonego w art. 89 ust. 1 terminu jest bezprzedmiotowe. Stanowisko skarżącej potwierdza także fakt, że Kuratorium Oświaty w G. pismem z 30 maja 2016 r. pozytywnie zaopiniowało odwołanie L. W. ze stanowiska dyrektora Samorządowego Przedszkola w M. w związku z jego likwidacją. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku nie są trafne. Zarzut naruszenia art. 89 ust. 1 i 2 u.s.g. w związku z art. 59 ust. 2 u.s.o., przez przyjęcie, że uchwała o likwidacji Samorządowego Przedszkola w M. zapadła bez uzyskania pozytywnej opinii P. Kuratora Oświaty jest bezzasadny. Zgodnie bowiem brzmieniem art. 59 ust. 2 u.s.o. szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. W orzecznictwie przyjęto, że do opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny zastosowanie ma art. 89 u.s.g., który w ust. 1 stanowi, że jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu, z zastrzeżeniem ust. 1a. Natomiast jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1 lub 1a, nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę, z upływem terminu określonego w ust. 1 lub 1a (art. 89 ust. 2 u.s.g.). Stosownie zaś do art. 59 ust. 2c u.s.o. opinia, o której mowa w ust. 2, jest wydawana w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania – w przypadku postanowienia wydanego przez kuratora oświaty. Tym samym, w sprawie wydania opinii mają zastosowanie przepisy k.p.a., zgodnie z którymi jednym z elementów składowych postanowienia jest data jego wydania. Oznaczenie daty wydania jest doniosłe z tego względu, że dla oceny legalności postanowienia przez sąd administracyjny miarodajny jest stan prawny i faktyczny istniejący w dniu jego wydania. Data, którą oznaczone jest rozstrzygnięcie musi odpowiadać dacie jego faktycznego sporządzenia, a zawarte w nim treści nie mogą wykraczać poza stan sprawy ustalony na ten dzień. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że P. Kurator Oświaty, dokładnie w czternastym dniu od dnia doręczenia mu uchwały w sprawie zamiaru likwidacji przedszkola, tj. 9 marca 2016 r. wydał negatywną opinią, zachowując tym samym termin określony w art. 89 ust. 1 u.s.g. Zatem uchwała Rady Gminy R. z [...] kwietnia 2016 r., nr [...], podjęta została bez uzyskania pozytywnej opinii kuratora a Wojewoda P. zasadnie w rozstrzygnięciu nadzorczym z [...] maja 2016 r., nr [...] stwierdził nieważność uchwały Gminy R. w sprawie likwidacji przedszkola. Tym samym również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. okazał się nieusprawiedliwiony, albowiem Sąd I instancji trafnie uznał, że postępowanie organów w niniejszej sprawie było zgodne z przepisami prawa. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.