II SA/Gl 256/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2016 r. sprawy ze skarg A. S.-G. i K. K. na uchwałę Rady Gminy Mierzęcice z dnia 29 maja 2008 r. nr XX/111/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) ze skargi K. K. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu położonego w P. stanowiącego działkę nr 1, 2) ze skargi A.S.-G. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu położonego w P. stanowiącego działkę nr 2 3) oddala skargę A. S.-G. w części dotyczącej działki nr 3. Uchwałą Nr XX/111/2008 z dnia 29 maja 2008 r. Rada Gminy Mierzęcice po stwierdzeniu w tym samym dniu uchwałą Nr XX/110/2008 zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Mierzęcice, przyjętego uchwałą tej Rady z dnia 10 października 2002 r. Nr XLVII/282/2008, uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Mierzęcice dla obszaru P. Pismem z dnia 29 grudnia 2015 r. nadanym na poczcie 4 stycznia 2016 r. A. S.-G. wezwała Gminę Mierzęcice do usunięcia naruszenia w/w uchwałą w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa i dokonanie zmiany przeznaczenia będących jej własnością działek nr 3 i nr 2 na działki budowlane (mieszkaniowe z dopuszczeniem usług). Zarzuciła, że w planie przeznaczenie tych działek narusza jej prawo własności. Na wezwanie to nie uzyskała odpowiedzi. Pismem z dnia 1 marca 2016 r. (data wpływu do Urzędu Gminy Mierzęcice) A. S. – G. wniosła skargę do sądu administracyjnego na powyższą uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wnosząc o jej uchylenie w zakresie jej działek nr 3 i nr 2. Zarzuciła, że odnoszące się do tych działek ustalenia kwestionowanej uchwały zostały podjęte z przekroczeniem przysługującego Gminie Mierzęcice władztwa planistycznego poprzez: - naruszenie zasad równości ze względu na nieuzasadnione gorsze jej potraktowanie aniżeli właścicieli działek pozostających w sąsiedztwie - naruszenie zasady proporcjonalności ze względu na nieuzasadnioną niczym ingerencję w prawo własności nieruchomości. Stwierdziła, że działka nr 3 zgodnie z zaskarżoną uchwałą położona jest na terenie oznaczonym w planie symbolem 9R – terenu rolne, w sytuacji gdy działki sąsiednie położone są na terenie oznaczonym symbolem 18MN z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Z kolei działka nr 2 położona przy drodze (ul.) Zarzecznej zgodnie z ustaleniami planu znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 12Z-ZN – tereny zieleni nieurządzonej w Dolinie C. z zakazem zabudowy, natomiast wszystkie działki sąsiednie mają zgodnie z planem przeznaczenie o symbolu 23MN-ZN z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej. Podkreśliła, że niezrozumiałe jest wyłączenie tej działki spod zabudowy w sytuacji gdy w planie ustalono jednocześnie na niej linię zabudowy. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Mierzęcice uznał ją za zasadną jedynie częściowo, a mianowicie w odniesieniu do działki nr 2. Stwierdził, że objęty skargą plan miejscowy Rada Gminy uchwaliła po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia studium są wiążące dla rozstrzygnięć planistycznych zawartych w planie miejscowym. Działka nr 3 (o powierzchni 8796 m2), zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mierzęcice, położona jest w przestrzeni osadniczej – obszary typu "Z" – tereny potencjalnego rozwoju systemu osadniczego (rezerw terenowych), na których winna być uwzględniona ochrona terenów rolnych o wyższych klasach bonitacyjnych (klasa III – IV). W ewidencji gruntów, działka nr 3 zaliczona jest do gruntów ornych o powierzchni użytków – RIVa (4673 m2), RIVb (3696 m2), RV (427 m2). Kształtując strukturę funkcjonalno – przestrzenną gminy przyjęto zasadę zrównoważonego rozwoju (ochrona przed ekspansją inwestycyjną m.in. otwartych przestrzeni rolniczych). Obszar o powierzchni ok. 63000 m2, w skład którego wchodzi przedmiotowa działka oznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 9R (tereny rolnicze) stanowi kompleks gruntów rolnych o użytku RIVa, RIVb, co uzasadniało wyłączenie go spod zabudowy. Takie przeznaczenie w planie nie dotyczy zatem tylko działki nr 3. Obowiązujący do dnia 31 grudnia 2003 r. miejscowy plan ogólnego perspektywicznego zagospodarowania przestrzennego Gminy Mierzęcice, zatwierdzony uchwałą Nr XXXVIII/143/94 Rady Gminy w Mierzęcicach z dnia 25 marca 1994 r., wskazywał powyższy obszar jako teren pól uprawnych (symbol na rysunku planu D 96 RP). Także według miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Mierzęcice, zatwierdzonego uchwałą Nr 70/XXII/77 Gminnej Rady Narodowej w Mierzęcicach z dnia 30 listopada 1977 r. oraz uchwałą Nr IX/52/86 z dnia 24 stycznia 1986 r. przedłużającą ważność planu uchwalonego w 1977 r., były to tereny rolne (symbol B58 RP). Odnośnie działki nr 2 Wójt Gminy Mierzęcice stwierdził, że zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mierzęcice, położona jest w przeważającej części w przestrzeni przyrodniczo-rolnej (obszary typu "N") – tereny towarzyszące ciekom – obudowa biologiczna (wyłączone z zabudowy) oraz w obszarze o funkcji mieszkalno – usługowej (tereny zachowania uzupełnień i intensyfikacji istniejącego systemu osadniczego), co było wiążące przy ustalaniu treści planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ustaleniami planu miejscowego, działka ta w przeważającej części położona jest w obszarze zieleni nieurządzonej w Dolinie C. (symbol na rysunku planu 12Z-ZN), gdzie ustanowiony jest zakaz zabudowy, oraz częściowo na terenie o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej jako teren ograniczonego użytkowania (symbol na rysunku 23 MN-ZN). Ta jej część jest jednak niewystarczająca do zlokalizowania na niej obiektu budowlanego. Ponadto, kolizje stanowi tutaj nadziemna i podziemna infrastruktura techniczna (linia elektroenergetyczna, sieć wodociągowa). Miejscowy plan ogólnego perspektywicznego zagospodarowania przestrzennego Gminy Mierzęcice, zatwierdzony uchwałą Nr XXXVIII/143/94 Rady Gminy w Mierzęcicach z dnia 25 marca 1994 r., przeznaczał działkę nr 2 (w pierwszej linii zabudowy) pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową (symbol na rysunku planu D10 MR MN). W konsekwencji zdaniem odpowiadającego na skargę zasadnym byłoby uchylenie ustaleń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu dla działki 2 – o co między innymi wnioskuje skarżąca – gdyż takie rozwiązanie spowodowałoby, że działka znajdowałaby się poza obszarem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie indywidualnych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu skarżąca miałaby możliwość budowy obiektu budowlanego. Po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa (na które Rada Gminy Mierzęcice nie udzieliła odpowiedzi) skargę do sądu administracyjnego na powyższą uchwałę Nr XX/111/2008 z dnia 29 maja 2008 r. wniosła również K. K. wnioskując o jej uchylenie w części dotyczącej jej działki nr 1. Zarzuciła, że uchwała ta w zakresie tej działki została podjęta z przekroczeniem przez Gminę Mierzęcice przysługującego jej władztwa planistycznego, poprzez nieuzasadnione interesem publicznym ograniczenie jej prawa własności do tej działki poprzez ustanowienie zakazu jej zabudowy pomimo, że od 1989 r. jest na niej usytuowany budynek wykorzystywany do prowadzenia przez nią działalności gospodarczej. Ustanowiony zakaz zabudowy tej działki nie jest podyktowany przesłankami racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku prawnego i z tego powodu narusza też zasadę proporcjonalności. Nadto taki zapis planu pozostaje w sprzeczności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków rozwoju zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym przedmiotowa działka znajduje się na obszarze o funkcji letniskowo – rekreacyjnej, przeznaczonym na cele wypoczynku zorganizowanego. W odpowiedzi na tę skargę Wójt Gminy Mierzęcice uznał ją za uzasadnioną. Stwierdził, że zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mierzęcice działka nr 1, na której znajduje się obiekt budowlany (hotel – "D"), usytuowany jest w obszarze o funkcji letniskowo – rekreacyjnej tj. na terenach wypoczynku zorganizowanego (ośrodki wypoczynkowe, campingi) z infrastrukturą rekreacyjną – do zachowania i utrwalenia, zaś zgodnie z kwestionowanym planem znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 3ZW-ZZ, gdzie przeznaczenie podstawowe terenu to: tereny zielone o funkcjach: klimatycznej i przeciwpowodziowej, z dopuszczeniem rekreacji ekstensywnej (przez którą należy rozumieć rekreacyjne użytkowanie terenów zieleni z możliwością realizacji urządzeń sportowo – rekreacyjnych, obiektów małej architektury, urządzeń sanitarnych) oraz wybranych form zieleni urządzonej. Plan wprowadza co do zasady zakaz zabudowy tego terenu. Odnośnie istniejącej już zabudowy dopuszcza modernizację istniejących obiektów mieszkalnych i gospodarczych bez zwiększania kubatury i wprowadza zakaz zmiany użytkowania istniejących obiektów gospodarczych na funkcję mieszkaniową lub rekreacyjną. Taki zapis planu uniemożliwia skarżącej realizacje planowanego przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejącego już na jej działce obiektu hotelowego. Zgodnie z miejscowym planem ogólnego perspektywicznego zagospodarowania przestrzennego Gminy Mierzęcice, zatwierdzonym uchwałą Nr XXXVIII/143/94 Rady Gminy w Mierzęcicach z dnia 25 marca 1994 r. funkcją wiodącą w P. była rekreacja. Działka nr 1 znajdowała się na terenie usług turystycznych ogólnodostępnych – adaptacja istniejących obiektów turystycznych i letniskowych (symbol na rysunku planu D 19 UT ML). W konsekwencji Wójt Gminy Mierzęcice za zasadne uznał uchylenie zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej obszaru wokół zalewu [...] położonego poniżej maksymalnego piętrzenia wody (symbol 3ZW-ZZ), którym objęta jest działka nr 1. Takie rozwiązanie spowodowałoby to, że działka ta znajdowałaby się poza obszarem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie indywidualnych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu skarżąca miałaby możliwość rozbudowy obiektu budowlanego. Na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2016 r. skarżące podtrzymując skargi nie wniosły o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Badając formalną dopuszczalność wniesionych skarg wskazać należy, iż z mocy art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W myśl z kolei art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.), skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (por. też uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07). W pierwszej kolejności tut. Sąd rozważył zatem czy skargi poprzedzone zostały wniesieniem do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz czy skargi wniesione zostały przez skarżących w przewidzianym prawem terminie. Zdaniem składu orzekającego wymogi te zostały w niniejszej sprawie dochowane przez obydwie skarżące, obie skargi zostały bowiem poprzedzone stosownym wezwaniem i wniesione zostały z zachowaniem ustawowego terminu. Rozważając z kolei legitymację skarżących do wniesienia skarg wskazać należy, iż skarżące jako właścicielki wymienionych w skargach działek, położonych na obszarze objętym kwestionowanym planem, niewątpliwie są legitymowane do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie planu – w zakresie, w jakim dotyczy ona przeznaczenia ich działek. Ustalenia planu są bowiem wiążące i obowiązujące na danym terenie, kształtując wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 1 z dnia 27 marca 2008 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm. – dalej również jako u.p.z.p.). Wskazane w planie miejscowym przeznaczenie nieruchomości wyklucza zaś możliwość zagospodarowania terenów w sposób zamierzony przez skarżące, mające tytuł prawny do gruntu, gdyż sposób ten pozostaje w kolizji z treścią planu. W konsekwencji zaskarżona uchwała ingerując w sposób wykonywania prawa własności, narusza interes prawny skarżących, co stwarza po ich stronie legitymację do kwestionowania jej zapisów zgodnie z art. 101 ust. 1 cytowanej ustawy o samorządzie gminnym. W tej sytuacji skargi podlegały merytorycznemu rozpatrzeniu polegającemu na zbadaniu zgodności z prawem uchwały w zaskarżonym zakresie. Podkreślenia wymaga przy tym w pierwszej kolejności, że skargi na tę samą uchwałę Rady Gminy Mierzęcice w przedmiocie planu miejscowego z dnia 29 maja 2008 r. były już w przeszłości przedmiotem rozpoznania przez tut. Sąd w sprawach sygn. akt II SA/Gl 1252/08 (wyrok z dnia marca 2009 r.) i sygn. akt II SA/Gl 1559/14 (wyrok z dnia 4 marca 2015 r.). Dotyczyły one jednak innych nieruchomości, należących do innych właścicieli, położonych w innych jednostkach strukturalnych kwestionowanego planu. Jak wynika z uzasadnień tych wyroków składy orzekające orzekły jedynie w granicach interesu prawnego ówczesnych skarżących, nie odnosząc się do nieobjętych skargą części uchwały. Wyroki te uzyskały przymiot prawomocności. Przystępując do rozpoznania zasadności wniesionych w niniejszej sprawie skarg należy w pierwszej kolejności podnieść, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 3 u.p.z.p.). Obowiązkiem organu gminy jest wykonanie analizy dotyczącej m.in. stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań planistycznych z ustaleniami studium przed podjęciem przez radę uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wynika z treści art. 14 ust. 5 tej ustawy. W konsekwencji, sporządzenie projektu planu miejscowego następuje m.in. zgodnie z zapisami studium (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). Wreszcie, zgodnie z art. 20 ust. 1 zd. 1 tejże ustawy, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkuje nieważnością uchwały rady gminy w całości lub części. Kwestię zgodności zapisów planu co do przeznaczenia terenu z postanowieniami studium jako wiążącymi na etapie opracowania planu, należy zaś niewątpliwe zaliczyć do zasad planistycznych. Stąd też stwierdzenie przez sąd administracyjny takiego naruszenia obliguje do wyeliminowania wadliwego aktu prawa miejscowego w drodze stwierdzenia jego nieważności w całości lub w części, niezależnie od upływu czasu od daty podjęcia uchwały (art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Sytuacja taka zachodzi zdaniem Sądu w niniejszej sprawie w odniesieniu do nieruchomości skarżącej K. K. oznaczonej nr działki 1, co skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie odnoszącym się do tej działki położonej w strefie planu oznaczonej symbolem 3ZW-ZZ z powodu naruszenia art. 20 ust. 1 zd. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z kwestionowanym planem na terenie oznaczonym tym symbolem (3ZW-ZZ) istnieje bowiem zakaz zabudowy. Istnieje jedynie możliwość modernizacji istniejących obiektów bez zwiększania ich kubatury i zmiany przeznaczenia na funkcję mieszkalną lub rekreacyjną. Takie jej przeznaczenie nie jest zatem zgodne z ustaleniami obowiązującego studium, zgodnie z którym działka ta położona jest w obszarze na terenach wypoczynku zorganizowanego (ośrodki wypoczynkowe, campingi) z infrastrukturą rekreacyjną – do zachowania i utrwalenia. Zapisy studium nie wykluczają zatem jej zabudowy na potrzeby wypoczynku zorganizowanego. Okoliczność ta (niezgodność treści planu z treścią obowiązującego studium) została w pełni przyznana przez organ Gminy w odpowiedzi na skargę. Stwierdzenie zatem w części nagłówkowej zaskarżonej uchwały zgodności zapisów planu z ustaleniami studium przyjętego w 2002 r. jest w odniesieniu do tej działki, obiektywnie niezgodne ze stanem rzeczywistym. Zgodność planu miejscowego z zapisami studium musi zaś istnieć w dacie podjęcia uchwały. Niezgodność z ustaleniami obowiązującego studium nie została zaś wykazana odnośnie działek nr 3 i nr 2 stanowiących własność skarżącej A. S. – G. Odnośnie pierwszej z tych działek to wyłączenie jej w kwestionowanym planie spod zabudowy przez umieszczenie w strefie planu oznaczonej symbolem 9R (tereny rolnicze) znajduje uzasadnienie w treści studium, zgodnie z którym położona jest ona co prawda w przestrzeni osadniczej – obszary typu "Z" – tereny potencjalnego rozwoju osadniczego (rezerw terenowych), przeznaczonej pod zabudowę i zainwestowanie, ale z jednoczesnymi ograniczeniami mającymi m.in. na celu ochronę przed zabudową terenów rolnych o wyższych klasach bonitacyjnych (klasa III-IV). W sytuacji zatem gdy na działkę tą składają się w zdecydowanej większości grunty rolne klas IVa i IVb oraz gdy wchodzi ona w skład zawartego kompleksu rolnego o powierzchni ponad 6 ha, nie można jej zakwalifikowania w zaskarżonym planie do terenów rolnych uznać za niezgodne ze studium. Oznacza to jednocześnie, że odnośnie tej działki kwestionowana uchwała została podjęta zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p., co wyklucza też przyjęcie zarzutu przekroczenia przez Gminę Mierzęcice przysługującego jej zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 tej ustawy władztwa planistycznego. Nie można także przyjąć, że do takiego przeznaczenia w planie tej działki, doszło z naruszeniem istoty prawa własności czy zasady równości w sytuacji gdy również zgodnie z wcześniejszymi obowiązującymi dla tego terenu planami zagospodarowania przestrzennego znajdowała się ona na terenach rolnych i gdy wbrew twierdzeniom skarżącej również sąsiednie działki składające z gruntów rolnych o wyższych klasach bonitacyjnych zostały objęte tym samym symbolem planu – 9R. W konkluzji odnośnie tej działki brak jest podstaw do przyjęcia, że treść zaskarżonego planu została sformułowana z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Skutkuje to oddaleniem w tej części skargi na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. Z naruszeniem tych zasad plan też został natomiast uchwalony w odniesieniu do działki tej skarżącej nr 2, w sytuacji gdy praktyczne prawie na całej jej szerokości wzdłuż ul. [...] została wyłączona spod zabudowy, a jednocześnie ustalono w kwestionowanym planie na całej szerokości tej działki wzdłuż tej ulicy linię zabudowy. Te dwa zapisy planu wzajemnie się wykluczają. Wzajemną spójność zapisów planu, decydującą o możliwości ich realizacji w praktyce, należy przy tym uznać za jedną z zasad sporządzenia planu miejscowego o jakich mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to, że odnośnie terenu obejmującego działkę nr 2 zasada ta została naruszona. Z powyższych względów zaskarżona uchwała odnośnie działki skarżącej K. K. nr 1 oraz odnośnie działki skarżącej A. S.-G. nr 2, nie mogła się ostać i podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności w części zgodnie z treścią art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. O kosztach nie orzeczono wobec braku w tym względzie wniosków skarżących.