II SAB/Łd 173/16

Dnia 23 sierpnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2016 roku sprawy ze skargi S. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie wybudowania i użytkowania budynku mieszkalnego 1) stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) odrzuca skargę w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3) wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w wysokości 1.000 (jeden tysiąc) złotych; 4) przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego S. M. sumę pieniężną w kwocie 500 (pięćset) złotych; 5) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego S. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS W dniu 15 czerwca 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła, złożona za pośrednictwem organu, skarga S. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie wybudowania, przebudowy i użytkowania budynku mieszkalnego, położonego w B. przy ul. A. Strona skarżąca wniosła o: - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku strony w zakreślonym przez sąd terminie; - stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - przyznanie od organu na rzecz strony sumy pieniężnej zgodnie z art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - przywoływanej dalej w tekście jako: p.p.s.a.), - w przypadku uzasadnionego oddalenia wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej, skarżący wniósł o wymierzenie organowi grzywny zgodnie z art. 149 § 2 w związku z art. 156 § 6 p.p.s.a. mając na względzie, ze bezczynność organu miała miejsce bez żadnego uzasadnienia i z rażącym naruszeniem prawa, - zasądzenie od organu kosztów postępowania stosownie do art. 200 p.p.s.a. Skarżący wyjaśnił w uzasadnieniu skargi, iż sprawa wszczęta została wnioskiem z dnia 22 marca 2012 r., doręczonym organowi w dniu 26 marca 2012r. i nadal nie została zakończona co do istoty. Podkreślił, iż z uwagi na bezczynność organu, pismem z dnia 30 lipca 2012 r. w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej jako: k.p.a.), wniósł zażalenie, które organ wyższego stopnia uwzględnił i postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. m.in. wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 3 października 2012 r. Z uwagi na brak rozstrzygnięcia co do istoty, skarżący złożył kolejne zażalenie, z dnia 30 września 2013 r., na bezczynność i przewlekłość postępowania. Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. organ wojewódzki uwzględnił zażalenie i wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 29 listopada 2013 r. Dalej, wyrokiem z dnia 18 marca 2014 r., sygn.akt II SAB/Łd 7/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził bezczynność organu stopnia powiatowego, lecz nie zobowiązał do wydania aktu w określonym terminie, gdyż co do tego orzekł już wyrokiem w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w tej samej sprawie. Po upływie kolejnego pół roku, organ nadzoru budowalnego I instancji wyznaczył kolejne terminy oględzin i wezwał do udziału w czynnościach kontrolnych, przy czym żadne z oględzin nie odbyły się bowiem właściciele nie udostępnili obiektu. Wobec powyższego skarżący wystąpił z kolejnym zażaleniem z dnia 23 marca 2015 r., po którego uwzględnieniu organ wojewódzki, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 20 maja 2015 r. Jednakże od tego czasu organ I instancji nie podejmuje żadnych działań. Skarżący dodał, iż wyrokiem z dnia 16 października 2015 r., II SAB/Łd 135/15, sąd zobowiązał organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od uprawomocnienia się wyroku, stwierdził, ze bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył grzywnę. W dniu 28 stycznia 2016 r. skarżący wezwał organ do wykonania opisanego wyroku, wobec braku reakcji, w dniu 9 lutego 2016 r. skarżący złożył skargę o wymierzenie organowi grzywny za niewykonanie wyroku. Organ nie przekazał skargi do sądu, co zmusiło skarżącego do wystąpienia o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi – sygn.akt II SO/Łd 50/16. Z uwagi na dalszą bezczynność organu, w dniu 16 lutego 2016 r. skarżący ponownie skorzystał z regulacji art. 37 § 1 k.p.a. i ponownie organ wojewódzki uznał go za zasadny, wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 20 kwietnia 2016 r. Skarżący podsumował, iż przedstawiony przebieg postępowania wskazuje na bezczynność organu, na czynności podejmowane pozornie i kolejne fikcyjne wezwania, które nie doprowadziły od marca 2012 roku do załatwienia sprawy. Skarżący podkreślił, iż swoim brakiem działania organ ignoruje zarówno konstytucyjne prawo do wolności i prawa człowieka i obywatela, jak i orzeczenia sądu i organu stopnia wojewódzkiego. Wskazując na zasadność wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej, skarżący podniósł, iż organ całkowicie lekceważy swe obowiązki przewidziane prawem, a takie zachowanie powoduje dla strony uszczerbek moralny w postaci całkowitej utraty zaufania do organów państwa. Kończąc skarżący wniósł o powiadomieni w trybie art. 155 p.p.s.a. organów zwierzchnich o stwierdzonych, rażących uchybieniach organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w następstwie złożonego wniosku S. M. z dnia 22 marca 2012 r. oraz jego rozszerzenia z dnia 14 maja 2012 r., wszczął w dniu [...] maja 2012 r. postępowanie administracyjne w przedmiocie prawidłowości nadbudowy budynku mieszkalnego, zlokalizowanego przy ul. A w B., dz. nr ewid. 454, obręb [...] B. W toku postępowania ustalono fakt realizacji nadbudowy niezgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową, poprzez brak wykonania wymaganej ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Inwestor zmienił częściowo układ ścian wewnętrznych. Dodatkowo przedmiotowa nadbudowa została wyposażona w instalację elektryczną oraz centralnego ogrzewania, których nie obejmowała dokumentacja projektowa stanowiąca załącznik do wydanego pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 2000 r. Inwestorzy nie przedstawili odrębnych opracowań w tym zakresie. Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane wydał decyzję nr [...], którą zobowiązał D. i R. J. do wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego w związku z naruszeniem obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych w zakresie prawidłowego usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. Od tej decyzji odwołali się D. i R. J. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownej analizie zgromadzonego materiału dowodowego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w dniu [...] stycznia 2014 r. wydał decyzję zobowiązującą Państwa J. do wykonania robót budowlanych w zakresie wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego. W postępowaniu odwoławczym organ II instancji decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] uchylił w całości przedmiotowe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 736/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę małżonków J. na decyzję z dnia [...] maja 2014 r. W toku prowadzonego postępowania organ podejmował kolejne bezskuteczne próby przeprowadzenia oględzin nieruchomości. Powyższa okoliczność dała podstawę do powiadomienia organów ściągania o podejrzeniu udaremniania ustawowych czynności przez Państwa J. W tej kwestii stosownym pismem z dnia 8 października 2014 r. wystąpiono do Prokuratury Rejonowej w B. W toku prowadzonego postępowania, po rozpatrzeniu zażalenia S. M. na bezczynność i przewlekłość w niniejszej sprawie, organ II instancji wyznaczył dodatkowy termin na załatwienie sprawy do dnia 28 października 2015 r. W związku z faktem kolejnego udaremniania przez właścicieli obiektu czynności kontrolnych organ nie mógł zakończyć sprawy w wyznaczonym terminie. Wyrokiem z dnia 16 października 2015 r. sygn. akt II SAB/Łd 135/15, po rozpatrzeniu skargi S. M., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do załatwienia przedmiotowej sprawy w terminie 30 dni od uprawomocnienia się wyroku stwierdzając, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Postanowieniem z dnia 26 lutego 2016 r. sygn. akt II SO/Łd 13/16 WSA w Łodzi wymierzył organowi grzywnę za nieprzekazanie skargi na przewlekłe prowadzenie przedmiotowej sprawy z dnia 13 listopada 2015 r. W chwili obecnej organ I instancji wyznaczył ponowne oględziny przedmiotu postępowania, po których zostanie wydane stosowne rozstrzygnięcie w sprawie. Organ I instancji zauważył także, że część zagadnień poruszonych przez wnioskodawcę we wniosku z dnia 22 marca 2012 r., było już przedmiotem badania i zakończyło się ostatecznym rozstrzygnięciem w tym zakresie. Chodzi między innymi o kwestię zadaszenia od strony północnej (określanej przez skarżącego wcześniej jako obiekt budowlany – wiata), które zrealizowane zostało na podstawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych nie wymagających decyzji pozwolenia na budowę z dnia 26 lutego 2002 r. Zakres zgłoszenia dotyczył montażu dwóch daszków od strony południowej na parterze oraz od strony północnej na wysokości piwnic, czyli w rzeczywistości parteru. Ten zakres sprawy zakończony został decyzją umorzeniową z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...]. Z kolei decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] umorzono postępowanie w zakresie legalności zabudowy balkonu w obiekcie przy ul. A w B. oraz rozstrzygnięciem z dnia [...] maja 2007 r., umorzono postępowanie dotyczące legalności zabudowy schodów wejściowych w/w budynku mieszkalnym. Powyższe rozstrzygnięcia wchodzą w zakres "wnioskowanej budowy i przebudowy przedmiotowego budynku", które zostały zakończone stosownymi rozstrzygnięciami. Odnosząc się do przedmiotowej skargi organ wyjaśnił, iż zaniedbanie w zakresie terminowości prowadzonego postępowania jest od niego niezależne i wynika z braku odpowiedniej kadry pracowniczej, licznych rozbudowanych postępowań administracyjnych oraz szerokiego zakresu ustawowych kompetencji. Przy piśmie procesowym z dnia 18 sierpnia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nadesłał decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] nakładającą na D. J. i R. J. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego wykonane zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych dotyczących nadbudowy budynku mieszkalnego przy ul. A w B. wraz z niezbędnymi robotami budowlanymi mającymi na celu doprowadzenie przedmiotu postępowania do stanu zgodnego z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 - przywoływanej dalej w tekście jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracyjne nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Przede wszystkim zaznaczyć należy, że warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność organu niezbędne jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia, jak stanowi art. 37 § 1 k.p.a. Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 2 k.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność organu. W ocenie sądu, jak potwierdza analiza akt sprawy, skarżący przed złożeniem skargi, wyczerpał tryb przewidziany w przepisie art. 37 k.p.a. Skarżący złożył zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. co powoduje, że wniesienie do sądu skargi na bezczynność organu jest dopuszczalne. Dodać trzeba, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. uwzględnił zażalenie na bezczynność organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego i jednocześnie wyznaczył temu organowi dodatkowy termin załatwienia sprawy poprzez wydanie aktu administracyjnego do dnia 20 kwietnia 2016 r. Co więcej organ II instancji stwierdził, iż niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na marginesie dodać trzeba, iż nawet gdyby ocena organu wyższego stopnia była odmienna to i tak sposób załatwienia wskazanego zażalenia pozostaje bez wpływu na ocenę zasadności skargi, gdyż ma ono jedynie znaczenie formalne (vide: wyrok NSA z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2259/10 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II SAB/Łd 2/12 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczania.nsa.gov.pl). Przystępując do oceny merytorycznej zwrócić trzeba uwagę, iż nakazanie organowi określonego działania jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji, będąc do tego właściwym, nie załatwił toczącej się przed nim sprawy, natomiast celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest doprowadzenie do podjęcia przez organ określonego w przepisach działania. O bezczynności organu administracji publicznej można zatem mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ bądź nie podjął żadnych czynności w sprawie, bądź wprawdzie rozpoczął postępowanie, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go w terminie odpowiednim aktem administracyjnym. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z kolei w myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić – stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. – nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości sądu, iż organ nadzoru budowlanego obowiązany był w prawie ustalonym terminie załatwić sprawę co do istoty. Jednocześnie nie sposób pominąć, iż wyrokiem z dnia 16 października 2015 r., w sprawie o sygn.akt II SAB/Łd 135/15, tutejszy sąd m.in. zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do załatwienia sprawy legalności nadbudowy budynku mieszkalnego przy ul. A w B. Co istotne, jak wynika z uzasadnienia przywołanego orzeczenia sądowego oraz akt niniejszej sprawy i samego wniosku inicjującego postępowanie administracyjne, strona wnosiła o wszczęcie postępowania w sprawie wybudowania, przebudowy i użytkowania budynku mieszkalnego zlokalizowanego w B. przy ul. A. Stosownie zaś do art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409) przez pojęcie "budowa" należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Zdaniem sądu już w świetle powyższego oraz w kontekście analizy czynności wyjaśniających, kontrolnych i rozstrzygnięć merytorycznych, które są tożsame w sprawie niniejszej i w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 16 października 2015 r. nie budzi wątpliwości, iż nie jest dopuszczalne ponowne zobowiązanie organu do załatwienia niniejszej sprawy, jako że przywołanym wyrokiem sąd już to uczynił. Ustalenie to obligowało sąd do odrzucenia skargi w zakresie zobowiązania organu, co sąd uczynił w pkt 2 wyroku w oparciu o art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a, Jednocześnie, powyższe ustalenia nie zwalniają sądu od obowiązku stwierdzenia czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Użycie w art. 149 § 1a p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ma on zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Z analizy tego przepisu wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Z ustalonego, w oparciu o analizę akt administracyjnych sprawy, stanu faktycznego, przede wszystkim zestawienie dat, okresów w jakich organ nie podejmował żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty uzasadnia stwierdzenie, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przy czym wyjaśnić należy, iż z uwagi na przywoływany już wyrok tutejszego sądu z dnia 16 października 2015 r. obecnie sąd kontrolował okres pomiędzy datą kiedy nastąpił zwrot akt administracyjnych sprawy II SAB/Łd 135/15 do organu stopnia powiatowego tj. okres pomiędzy dniem 31 grudnia 2015 r. a datą wyrokowania. Analiza akt nadesłanych wraz z odpowiedzią na skargę do niniejszej skargi zdaniem sądu uzasadnia ocenę, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W okresie pomiędzy zwrotem akt administracyjnym a wyrokowaniem organ I instancji nie podejmował żadnych działań zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty. Mimo, iż w międzyczasie z uwagi na uwzględnienie zażalenia skarżącego na bezczynność organu stopnia powiatowego, wyznaczony mu został dodatkowy termin załatwienia sprawy, który również upłynął bezskutecznie. Powyższej oceny nie zmienia fakt, iż w dniu [...] sierpnia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wydał decyzję zobowiązującą właścicieli do sporządzenia i przedłożenia określonej dokumentacji projektowej celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Ustalenie powyższe obligowało sąd do orzeczenia w tym zakresie w pkt 1 sentencji, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. Mając na uwadze rażący charakter naruszenia prawa sąd, na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. wymierzył, w pkt 3 sentencji, organowi nadzoru budowalnego I instancji grzywnę w wysokości 1000 złotych. Wysokość wymierzonej grzywny odpowiada kryteriom wskazanym w przepisie art. 154 § 6 p.p.s.a. uznając, iż jest ona adekwatna do stopnia naruszenia prawa i spełni swą dyscyplinującą rolę. Sąd uwzględnił podnoszoną w odpowiedzi na skargę, trudną sytuację kadrową inspektoratu. W świetle ustalonego w sprawie całokształtu stanu faktycznego sąd uwzględnił wniosek skarżącego o zasądzenie od organu sumy pieniężnej stosownie do brzmienia znowelizowanego przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a., o czym orzekł w pkt 4 sentencji wyroku. W pkt 5 wyroku, w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzono na rzecz skarżącego zwrot poniesionych przezeń kosztów postępowania w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu. m.m.