II SAB/Łd 7/14

Dnia 18 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2014 roku sprawy ze skargi S. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie legalności, wybudowania, przebudowy i użytkowania budynku mieszkalnego 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego S. M. kwotę 196,95 (sto dziewięćdziesiąt sześć) 95/100 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS Pismem z dnia 30 listopada 2013 r. S. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie załatwienia sprawy administracyjnej, wszczętej na podstawie jego wniosku z dnia 22 marca 2012 r. Wspomnianym wnioskiem z dnia 22 marca 2012 r. (uzupełnionym pismem z dnia 14 maja 2012 r.) S. M. (współwłaściciel działki nr 455) zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o wszczęcie postępowania w sprawie wybudowania, przebudowy i użytkowania budynku mieszkalnego i gospodarczego (murowanego), położonego w B. przy ul. A 25, na działce o numerze ewidencyjnym 454 w obrębie [...]. Wniósł ponadto o podjęcie postępowania w przedmiocie użytkowania wybudowanej wiaty przy budynku mieszkalnym jako miejsca garażowania samochodu oraz w przedmiocie użytkowania wykonanych utwardzeń powierzchni jako miejsc postojowych dla samochodów. Organ w dniu 16 maja 2012 r. wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie prawidłowości nadbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego. W związku z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, celem ustalenia stanu rzeczywistego i istotnych faktów dla sprawy, organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego przeprowadził w dniu 13 czerwca 2012 r., oględziny, w trakcie których stwierdzono, iż nadbudowa obiektu mieszkalnego została przeprowadzona na podstawie pozwolenia na budowę, wydanego przez Starostę [...] z dnia [...] i przyjęta do użytkowania na podstawie zawiadomienia o jej zakończeniu z dnia 31 grudnia 2003 r. W dniu oględzin nie stwierdzono prowadzenia żadnych robót budowlanych. Pismem z dnia 24 lipca 2012 r. organ powiatowy powiadomił S. M., że powziął w wątpliwość posiadanie przez niego przymiotu strony postępowania i wezwał do wskazania konkretnych norm prawa materialnego i przedłożenia na to stosownych dokumentów, z których wywodzi on swój interes prawny. W oświadczeniu złożonym w siedzibie organu wnioskodawca wyjaśnił, że na obecnym etapie postępowania nie jest w stanie wskazać z jakiego przepisu prawa wywodzi swój interes prawny. Podkreślił, że jego wniosek nie dotyczył jedynie nadbudowy przedmiotowego budynku, ale także prawidłowości realizacji całego budynku, a postępowanie w takim zakresie nigdy nie było prowadzone. Pismem z dnia 30 lipca 2012 r. S. M. wniósł do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. zażalenie na niezałatwienie jego wniosku z dnia 22 marca 2012 r., wskazując, że w zakresie prawidłowości wybudowania budynku mieszkalnego postępowanie nie zostało podjęte. Zakwestionował prowadzenie kilku postępowań w stosunku do tego samego obiektu. Postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. dodatkowy termin załatwienia sprawy, dotyczącej prawidłowości wykonania budynku mieszkalnego, zlokalizowanego w B. przy ul. A 25, poprzez wydanie aktu administracyjnego w terminie do 3 października 2012 r. Organ stwierdził, że S. M. jest właścicielem nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z działką, na której usytuowany jest budynek, którego sprawdzenia prawidłowości wykonania się domagał, dlatego też nie ma powodów aby odmówić mu udziału w postępowaniu dotyczącym tego budynku, zwłaszcza, że jego istnienie może mieć wpływ na ewentualne przyszłe plany inwestycyjne strony. Organ wskazał, że inspektor powiatowy pozostaje w nieuzasadnionej bezczynności, ponadto w sposób nieuprawniony zawęził zakres postępowania jedynie do nadbudowy budynku mieszkalnego. W dniu 26 lutego 2013 r. organ stopnia powiatowego przeprowadził ponowne oględziny w przedmiotowym obiekcie, stwierdzając realizację nadbudowy budynku w sposób niezgodny z zatwierdzoną dokumentacją projektową poprzez brak wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Organ stwierdził, że zmieniono częściowo układ ścian wewnętrznych oraz zrezygnowano z pomieszczenia łazienki. Dodatkowo, nadbudowa została wyposażona w instalację elektryczną oraz centralne ogrzewanie, których nie obejmowała dokumentacja projektowa, stanowiąca załącznik do wydanego pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zobowiązał D. i R. J. do wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego w związku naruszeniem obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych w zakresie prawidłowego usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli R. i D. J. Postanowieniem z dnia [...] organ stopnia wojewódzkiego zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie. Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W wyniku zażalenia S. M. z dnia 30 września 2013 r., postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wyznaczył organowi stopnia powiatowego dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 29 listopada 2013 r., zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie oraz podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwienia spraw w przyszłości, w tym podjęcie działań określonych w art. 38 k.p.a. w przypadku uznania, że pracownik winny niezałatwienia sprawy w terminie dopuścił się tego naruszenia z nieuzasadnionych przyczyn oraz stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wspomnianym na wstępie pismem z dnia 30 listopada 2013 r. S. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie jego wniosku z dnia 22 marca 2012 r., żądając zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Skarżący wskazał, że wyznaczony przez organ II instancji termin do załatwienia sprawy (do dnia 29 listopada 2013 r.) upłynął bezskutecznie, a ostatnie działanie organu miało miejsce w dniu 22 sierpnia 2013 r., kiedy organ I instancji poinformował strony, że postępowanie zostanie zakończone do dnia 24 września 2013 r. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że ważną okolicznością dla przedmiotowej sprawy jest dłuższa nieobecność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. - A. K., spowodowana zwolnieniem lekarskim oraz późniejsze odwołania jej z pełnionej funkcji. Brak stosownych uregulowań prawnych, dotyczących stanowiska zastępcy powiatowego inspektora nadzoru budowlanego spowodował, iż organ nie mógł wywiązać się z ustawowych zadań, określonych w art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.), narażając się na bezczynność i przewlekłość prowadzonych postępowań. Obowiązująca ustawa Prawo budowlane nie zawiera żadnych regulacji prawnych, dotyczących stanowiska zastępcy powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, odmiennie niż w pozostałych służbach i inspekcjach. Dodatkowo brak zapewnienia odpowiedniej kadry pracowników inspektoratu, za pomocą którego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. mógłby realizować ustawowe zadania uniemożliwiał jego prawidłowe funkcjonowanie do czasu powołania nowego inspektora. Powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, jako kierownik powiatowej inspekcji, wchodzi w skład powiatowej administracji zespolonej. Jest on wyodrębnionym organem administracji publicznej o właściwości szczególnej i wykonuje swoje kompetencje samodzielnie za pomocą własnej jednostki organizacyjnej, w zakresie przypisanej ustawami właściwości rzeczowej. Tą jednostką organizacyjną jest powiatowy inspektorat nadzoru budowlanego, który, w związku z zaistniałą okolicznością, nie mógł wywiązać się z ustawowych zadań i obowiązków określonych w art. 83 ustawy Prawo budowlane. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nałożył na D. i R. J. obowiązek wykonania ściany oddzielania przeciwpożarowego, zgodnie z wymogami Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DZ.U. nr 75, poz. 690 ze zm.) w terminie do dnia 30 czerwca 2014 r. W piśmie z dnia 17 lutego 2014r. skarżący wskazał, że żadne z podniesionych w odpowiedzi na skardze okoliczności nie mogą stanowić uzasadnienia dla niezałatwienia w terminie sprawy administracyjnej, wszczętej wnioskiem z dnia 22 marca 2012r. Dodatkowo, w ocenie strony skarżącej okoliczności te są nieprawdziwe i powołane jedynie dla uzasadnienia długotrwałej bezczynności organu. Na rozprawie w dniu 18 marca 2014r. skarżący sprecyzował, iż jego skarga na bezczynność dotyczy wyłącznie postępowania w przedmiocie nadbudowy budynku mieszkalnego, zaś w związku z wydaniem decyzji w tej sprawie postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Wniósł wszakże o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym zwrotu wydatków, poniesionych w związku ze stawiennictwem w Sądzie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z regulacją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola wspomniana obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w określonych przypadkach, w tym - w razie konieczności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz pkt 8 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Na wstępie wyjaśnić należy, iż warunkiem wniesienia skargi na bezczynność jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W sprawie skargi na bezczynność środkiem takim jest zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do organu administracji publicznej wyższego stopnia (art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267, powoływanej dalej jako k.p.a.). W stanie faktycznym sprawy skarżący złożył, pismem z dnia 30 lipca 2012 roku, zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Organ drugiej instancji, na podstawie art. 37 § 2 k.p.a., postanowieniem z dnia [...], wyznaczył organowi pierwszej instancji dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 9 listopada 2012 roku. Na tej podstawie należy uznać, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna. Przedmiotem niniejszego postępowania, sprecyzowanym ostatecznie na rozprawie w dniu 18 marca 2014r. jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w sprawie dotyczącej legalności wybudowania, przebudowy i użytkowania budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na terenie nieruchomości, położonej w B., przy ul. A 25. Jak bowiem wynika z treści wniosku skarżącego, wydanego w sprawie rozstrzygnięcia oraz zgromadzonego materiału dowodowego przedmiot postępowania organu stanowiły zagadnienia związane z budową, nadbudową i użytkowaniem opisanego wyżej budynku mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., w tak określonym przedmiocie, zostało zakończone, co czyni bezprzedmiotowym orzekanie w zakresie zobowiązania tegoż organu do wydania aktu. Jednakże wydanie decyzji po wniesieniu skargi nie zwalnia sądu z obowiązku orzekania, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy miały miejsce z rażącym naruszenie prawa. O uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Przepis art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie miały charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim art. 149 § 1 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Z analizy tego przepisu w kontekście art. 417¹ § 3 Kodeksu cywilnego wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać także na stwierdzeniu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub też że bezczynność organu wystąpiła, lecz nie miała charakteru rażącego (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 17/13 dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc zatem do oceny, czy zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wskazać należy, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności obowiązku wnikliwego i szybkiego podejmowania działań, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m. in. przepis art. 35 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego treścią, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Oceniając zatem zasadność przedmiotowej skargi w dacie jej wniesienia, należy w pierwszym rzędzie wskazać, iż z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte pismem skarżącego z dnia 22 marca 2012r., skierowanym do organu nadzoru budowlanego szczebla powiatowego, w którym wnioskował on o wszczęcie postępowania m. in. w sprawie legalności wybudowania, przebudowy i użytkowania budynku mieszkalnego, położonego w B., przy ul. A 25. W ramach czynności wyjaśniających organ nadzoru budowlanego dwukrotnie przeprowadzał oględziny w budynku, gromadził dokumentację, związaną z realizowaną budową i nadbudową oraz dwukrotnie wydawał też decyzję nakładającą na inwestorów określone obowiązki. Działania te były wszakże podejmowane w odległych odstępach czasowych, które nie były niczym uzasadnione. Wniosek S. M. o wszczęcie postępowania wpłynął do organu w dniu 26 marca 2012r., pierwsza czynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, stanowiąca zawiadomienie o wszczęciu postępowania i wyznaczenie terminu oględzin podjęta została dopiero w dniu 16 maja 2012r. Po przeprowadzonych w dniu 13 czerwca 2012r. oględzinach, organ zaniechał dokonywania jakichkolwiek czynności w sprawie do dnia 24 lipca 2012r. W tej dacie natomiast ograniczył się do wezwania skarżącego oraz U. Z. do uzasadnienia ich interesu prawnego, uprawniającego ich do działania w niniejszej sprawie w charakterze stron postępowania. Kolejną czynność w sprawie organ podjął natomiast dopiero w dniu 31 stycznia 2013r., zawiadamiając o kolejnym terminie oględzin. Po ich przeprowadzeniu w dniu 26 lutego 2013r., wyznaczył stronom termin do wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów w trybie art. 10 § 1 k.p.a., po czym w dniu 8 kwietnia 2013r. podjął decyzję merytoryczną, uchyloną następnie decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]. Akta administracyjne przekazane zostały do organu I instancji najpóźniej w dniu 31 lipca 2013r. W dniu 22 sierpnia 2013r. tenże organ zwrócił się do Urzędu Miasta B. o udostępnienie dokumentacji technicznej, związanej z budową budynku mieszkalnego, którego legalność wzniesienia stanowi przedmiot postępowania, żądana dokumentacja została nadesłana w dniu 30 sierpnia 2013r. Po tej dacie organ nie dokonywał już żadnych czynności w sprawie, decyzję merytoryczną podjął natomiast dopiero w dniu 9 stycznia 2014r. Oceniając opisany tok czynności, podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego w ramach postępowania wyjaśniającego należy uznać, iż w dacie wniesienia skargi pozostawał on w bezczynności. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zdaje się zresztą okolicznościom tym nie zaprzeczać, bowiem pomimo formalnego żądania oddalenia skargi, wskazuje, że powodem takiego stanu rzeczy jest skomplikowany charakter sprawy oraz trudności kadrowe, w tym brak osoby pełniącej funkcje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W ocenie składu orzekającego, nie mogą one wszakże usprawiedliwiać trwającej wiele miesięcy bezczynności organu. Przepis art. 35 § 3 k.p.a. stanowi, że sprawy szczególnie skomplikowane powinny być załatwione nie później niż w terminie dwóch miesięcy od wszczęcia postępowania. Przypomnieć należy, że postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego złożonym w organie 2 lata temu. Swej bezczynności organ nie może również tłumaczyć trudnościami kadrowymi, czy też brakiem etatów. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu (por. np. wyroki WSA w Warszawie z dnia 19 września 2013 roku, sygn. akt: I SAB/Wa 243/13 oraz z dnia 12 września 2013 roku, sygn. akt: I SAB/Wa 364/13, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzona bezczynność miała też charakter rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a., wobec faktu, iż organ w sposób oczywisty i niczym nieuzasadniony uchybił terminom załatwienia sprawy administracyjnej wynikającym z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zdanie drugie natomiast jak w pkt II wyroku, o kosztach postępowania (pkt III wyroku) orzeczono zaś na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z 205 § 2 p.p.s.a. LS