IV SA/Wa 1353/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi E. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. z dnia [...] stycznia 2012 roku znak [...]; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej E. K. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 1353/16 UZASADNIENIE Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. z dnia [...] stycznia 2012 r., odmawiające uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie oznaczonym literami ABCD, o klasyfikacji R VI, o pow. 8500 m2 oraz na terenie oznaczonym literami EFGHIJ, o klasyfikacji R VI, o pow. 2000 m2, wyodrębnionych z działki o nr ewid. [...] w obrębie geodezyjnym numer [...] w Ł., przy ul. [...], w granicach Zespołu P. Zaskarżone postanowienie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zostało wydane w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. Prezydent Miasta Ł.zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla ww. inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Ł. odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji, stwierdzając niedopuszczalność realizacji planowanej inwestycji w świetle zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi, obowiązującego na obszarze Zespołu P. (dalej "Zespołu"), zawartego w § 3 ust.1 pkt 7 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo – krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Ł. Nr [...] , poz. [...]). Na skutek zażalenia E.K., Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. z dnia [...] stycznia 2012 r. Na skutek skargi E. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2013 r., wydanym w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 2081/12, uchylił zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2012 r. W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, iż zaskarżone postanowienie jest wadliwe z uwagi na zawężenie przedmiotu sprawy do części terenu inwestycji o powierzchni 2000 m², oznaczonej literami EFGHIJ i niezajęcie stanowiska odnośnie części oznaczonej na załączniku graficznym do projektu decyzji literami ABCD, o klasyfikacji RVI, o powierzchni 8500 m². Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska ponownie rozpoznając sprawę wskazał, że inwestycja, której dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu znajduje się na terenie oznaczonym literami ABCD, o klasyfikacji R VI, o pow. 8500 m2 oraz na terenie oznaczonym literami EFGHIJ, o klasyfikacji R VI, o pow. 2000 m2, wyodrębnionych z działki o nr ewid. [...] w obrębie geodezyjnym numer [...] w Ł., przy ul. [...], w granicach Zespołu P. Organ odwoławczy, po przeanalizowaniu zgromadzonej w sprawie dokumentacji, potwierdził stanowisko organu I instancji, że planowana inwestycja koliduje z § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały Rady Miasta Ł. z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie ustanowienia zespołu p., zakazującym zmiany sposobu użytkowania ziemi. Obowiązujący w granicach zespołu przyrodniczo - krajobrazowego zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi, jak wskazał organ, odnosi się do funkcji, celu, dla którego dany obszar jest używany. Przez zmianę sposobu użytkowania ziemi należy rozumieć wszelkiego rodzaju czynności, jednorazowe lub ciągłe, na skutek których ustaje dotychczasowy sposób użytkowania ziemi, niezależnie od jego charakteru, a jego miejsce zastępuje nowy, dokonany poprzez wprowadzenie zmian. Zatem przez zmianę sposobu użytkowania ziemi rozumieć należy zmianę rodzaju użytkowania, tym samym zmiana rodzaju użytku z ornego, łąki, pastwiska, sadu czy nawet nieużytku na zabudowę usługową, mieszkaniową lub rekreacyjną stanowi zmianę sposobu użytkowania ziemi, a także przekształcanie obszaru. Zmianę sposobu użytkowania ziemi stanowić będzie każda zmiana formy lub rodzaju użytkowania powodująca okresowe lub stałe zniszczenie aktualnie występującej formacji roślinnej oraz gleby. Z projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, iż grunty na działkach stanowią użytki rolne - grunty orne VI- tej klasy bonitacyjnej (R VI). Projekt decyzji o warunkach zabudowy przewiduje budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie oznaczonym literami ABCD, o klasyfikacji R VI, o pow. 8500 m2 oraz na terenie oznaczonym literami EFGHIJ, o klasyfikacji R VI, o pow. 2000 m2, wyodrębnionych z działki o nr ewid. [...]. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, iż budowa dwóch budynków mieszkalnych, jednorodzinnych na ww. działce stanowi zarówno zmianę sposobu użytkowania ziemi, jak i zmianę przeznaczenia z gruntu o charakterze rolnym na budowlany. Organ odwoławczy stwierdził również, że planowana inwestycja narusza zakaz określony w § 3 (omyłkowo wskazano § 10) ust. 1 pkt 3 uchwały w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, stanowiącego, że na przedmiotowym obszarze chronionym zakazuje się uszkadzania i zanieczyszczania gleby. Powołując się na art. 43 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. nr 151, poz. 1220 j.t.), organ wskazał, że zespołami przyrodniczo-krajobrazowymi są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne. Są więc one wyznaczone w celu ochrony określonych fragmentów krajobrazu z punktu widzenia ochrony wymienionych walorów - wartości ekologicznych, estetycznych lub kulturowych oraz związanej z nimi rzeźby terenu, tworów i składników przyrody, ukształtowanych przez siły przyrody lub działalność człowieka. Stąd ochrona ta dotyczy tego wszystkiego, co znajduje się na gruncie, jak też i samego gruntu. Zatem w opinii organu odwoławczego, realizacja planowanej inwestycji polegającej na posadowieniu dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a także planowanej budowie studni głębinowej oraz przydomowej oczyszczalni ścieków (lub zbiornika bezodpływowego), a więc realizacja działań stanowiących ingerencję w wierzchnią warstwę gleby, głównie poprzez wykopanie fundamentów doprowadzi do uszkodzenia gleby, czy wręcz jej zniszczenia na terenie działki o nr ewidencyjnym [...]. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził ponadto, iż nie jest możliwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie żadnego z odstępstw od ww. zakazów określonych w art. 45 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, stanowiących odpowiednio, iż zakazy wymienione w § 2 ust. 1 ww. uchwały nie dotyczą: prac wykonywanych na potrzeby ochrony przyrody po uzgodnieniu z organem ustanawiającym daną formę ochrony przyrody, realizacji inwestycji celu publicznego po uzgodnieniu z organem ustanawiającym daną formę ochrony przyrody, zadań z zakresu obronności kraju w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa państwa, likwidowania nagłych zagrożeń bezpieczeństwa powszechnego i prowadzenia akcji ratowniczych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2013 r. wniosła E.K.a. Skarżąca zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: - art. 7, art. 77, art. 80 w związku z art. 124 § 2 oraz art. 126 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ zebrania i wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego, w konsekwencji czego organ powołał się na naruszenie zakazu bez wykazania, że w rozpoznawanej sprawie występuje stan faktyczny, który prowadzi do jego naruszenia, - art. 45 ust. 1 pkt 3 oraz pkt. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w związku z art. 6 ust. 2 pkt. 1 oraz art. 53 ust. 4 pkt 8 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie zachodzi sprzeczności planowanej inwestycji z regulacjami ustawy o ochronie przyrody, wynikającymi z utworzenia Zespołu P., w szczególności w kontekście obowiązującego na tym obszarze zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi oraz zakazu niszczenia i zanieczyszczania ziemi, wprowadzonych uchwałą w sprawie ustanowienia Zespołu P. W konsekwencji powyższego, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody stanowi wyliczenie zakazów, które mogą być wprowadzone w stosunku do zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, przy czym wyliczone rodzaje zakazów tworzą katalog zamknięty. W tym zamkniętym wyliczeniu nie zamieszczono zakazu budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych. Skarżąca wskazała, że organ administracji ma obowiązek dokonania oceny planowanej inwestycji w kontekście jej zgodności z celami utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Z § 2 ust. 1 uchwały w sprawie ustanowienia Zespołu P. wynika, iż celem ustanowienia tego Zespołu jest ochrona cennego krajobrazu naturalnego i kulturowego doliny źródłowego odcinka N., ze względu na jej walory widokowe i estetyczne. Nie jest zasadne twierdzenie, iż wszelka działalność budowlana z istoty swej powoduje zmiany w stanie i sposobie użytkowania gruntów. Ustawodawca przyjmując bowiem prawo zabudowy jako rodzaj wykonywania uprawnień właścicielskich w stosunku do gruntu, a jednocześnie wyrażając przekonanie, iż każda działalność budowlana ze swe istoty spowoduje zmianę sposobu użytkowania gruntu, wprowadziłby expressis verbis zakaz zabudowy na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Skarżąca podniosła, że teren planowanej inwestycji jest typowym nieużytkiem. Nie zostały na nim zlokalizowane ekosystemy leśne, łąkowe, murawowe, wodno-błotne itp. Nieruchomość pierwotnie wykorzystywana była jako teren typowo rolniczy, obecnie od wielu lat stanowi nieużytek. W sytuacji zatem, gdy nieruchomość nie odznacza się wymagającą ochrony różnorodnością biotyczną, uznać należy, iż realizacja planowanej inwestycji nie wpłynie na zniszczenie aktualnie występującej formacji roślinnej. Uznając zatem, iż na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego nie obowiązuje generalny zakaz zabudowy, a ocena naruszenia regulacji z ustawy o ochronie przyrody zależna jest od analizy stanu konkretnej sprawy, wskazać należy, iż organ analizy takiej nie dokonał, gdyż stanął na stanowisku, że zmianę sposobu użytkowania ziemi stanowić będzie każda zmiana formy lub rodzaju użytkowania powodująca okresowe lub stałe zniszczenie aktualnie występującej formacji roślinnej oraz gleby. Skarżąca podniosła również, że na terenie objętym zespołem przyrodniczo - krajobrazowym zlokalizowane są już budynki mieszkalne jednorodzinne i to zarówno budynki starsze, jak i nowobudowane, w tym budowane już w czasie istnienia zespołu. Organ uzgadniający decyzję o warunkach zabudowy powinien dokonać oceny planowanej inwestycji pod kątem spełniania wymogu, jakim jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów otwartych otaczających rzekę. Jak już wskazano zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna jest jednym z elementów istniejącego na spornym terenie krajobrazu. Skarżąca nie podzieliła również stanowiska organu co do naruszenia zakazu, o którym mowa w § 3 ust.1 pkt. 3 uchwały stanowiącym, iż na przedmiotowym obszarze chronionym zakazuje się uszkadzania i zanieczyszczania gleby. Wskazała, że zanieczyszczenia gleby powodują substancje chemiczne i radioaktywne oraz mikroorganizmy występujące w glebach w ilościach przekraczających ich normalną zawartość, niezbędną do zapewnienia obiegu materii i energii w ekosystemach. Pochodzą one m.in. ze stałych i ciekłych odpadów przemysłowych i komunalnych gazów i pyłów emitowanych z zakładów przemysłowych, gazów wydechowych silników spalinowych oraz z substancji stosowanych w rolnictwie (nawozy sztuczne, środki ochrony roślin). Nie wydaje się zatem słuszne stwierdzenie, że posadowienie na nieruchomości dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych spowoduje zanieczyszczenie gleby. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2014r. sygn.. akt IV SA/Wa 2114/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł.. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wyrokiem z dnia 10 marca 2016r. sygn. akt II OSK 1747/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2013r. i utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2012r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenie to doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego w sprawie. W konsekwencji organy I i II instancji dokonały wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego, co doprowadziło do nieprawidłowego zastosowania tych przepisów i miało istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ocena organu odwoławczego, iż doszło do naruszenia zakazów określonych w § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] lipca 2010r. jest nieuprawniona. Sąd rozpoznając przedmiotową sprawę, zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a, związany był oceną prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 1747/14. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, iż sąd błędnie odczytał stan faktyczny sprawy. Wadliwie i sprzecznie ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym przyjął, iż istniejąca zabudowa na działce objętej wnioskiem ma charakter zabudowy jednorodzinnej. NSA podniósł, że jak wynika z analizy urbanistycznej, tak części tekstowej jak i graficznej, z zapisów decyzji organu I instancji na objętym wnioskiem terenie istnieje zabudowa zagrodowa, na którą składają się budynek mieszkalny jednorodzinny, dwa budynki gospodarcze. Działka o nr [...] to grunt orny o klasie 6, a wskazana zabudowa zajmuje stosunkowo niewielką część działki. Pod planowaną zabudowę wyznaczono dwa obszary działki, jeden o powierzchni 8500 m2, drugi o powierzchni 2000 m2. Wskazując na te istotne rozbieżności, wywiódł iż ocenę czy w sprawie wystąpiła zmiana w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 uchwały (zmiana sposobu użytkowania ziemi i zniszczenie gleby) odnieść należało nie do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a do gruntu o charakterze rolnym z zabudową zagrodową, która ulokowana została na stosunkowo niewielkiej części działki o nr [...]5. NSA przypomniał, że zabudowa zagrodowa nie jest pojęciem tożsamym z pojęciem zabudowy mieszkaniowej, nawet w przypadku gdy w jej skład wchodzi także dom mieszkalny. Jednocześnie wskazał, że sąd I instancji nie miał racji oceniając, iż przepis art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyklucza naruszenie zakazu z § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały. W ocenie sądu ponownie rozpoznającego sprawę organ II instancji nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie dokonał wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego w sprawie i naruszenia zasad postępowania wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Działka przeznaczona pod zainwestowanie o nr ew. [...] położona w obrębie [...] w Ł. znajduje się w granicach zespołu p., ustanowionego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] lipca 2010r. w sprawie ustanowienia zespołu p. (Dz. Urz. Woj. Ł. Nr [...], poz. [...]). Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne dotyczy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, które mają być usytuowane na działce ew. nr [...] stanowiącej grunt orny o klasyfikacji R VI, na której istniej już zabudowa zagrodowa. Pod planowaną zabudowę wyznaczono dwa obszary działki, z których jeden ma powierzchnię 8500 m2, a drugi powierzchnię 2000 m2. Obszary te wciąż są obszarami działki o ew. o nr [...], a we wniosku zostały wskazane jedynie jako teren w którym planowane jest inwestowanie. Tymczasem organ odwoławczy w przedmiotowym postępowaniu traktuje niekiedy tak wskazane obszary jako odrębne działki stanowiące użytki rolne, jak chociażby na str. 6 uzasadnienia postanowienia wskazując, iż "Z projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, iż grunty na działkach stanowiących użytki rolne – grunty orne VI klasy bonitacyjnej (R VI)". W następnym zdaniu wskazuje, że tereny przewidziane pod budowę zostały "wyodrębnione" z działki o nr [...]. W innym miejscu uzasadnienia na tej samej stronie, jak też następnej odnosi swoje rozważania do terenu działki ew. o nr [...]. Ta nieprecyzyjność w istotnej kwestii doprowadziła do błędnych ustaleń faktycznych. Należy podnieść, że brak jest podstaw, by w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy traktować obszary wyznaczone pod planowaną zabudowę i wskazane we wniosku jako odrębne działki. Organ nie dostrzegł także i pominął zupełnie w ustaleniach faktycznych, niezwykle istotną w tej sprawie kwestię jaką jest okoliczność, iż na terenie objętym wnioskiem, a więc na działce ew. nr [...] istnieje zabudowa zagrodowa, na którą składają się budynek mieszkalny jednorodzinny i dwa budynki gospodarcze. Organ odwoławczy odmowę uzgodnienia warunków zabudowy planowanej inwestycji oparł na zakazach wynikających z prawa miejscowego ustanowionych w § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] lipca 2010r. w sprawie ustanowienia zespołu p.. Dokonując analizy powyższych przepisów uznał, że planowana inwestycja naruszy wskazane w przepisach zakazy, bowiem doprowadzi do zmiany sposobu użytkowania ziemi i zmiany przeznaczenia gruntu oraz uszkodzenia gleby. Należy zauważyć, że art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wymienia katalog zamknięty zakazów, które mogą być wprowadzone w zespole przyrodniczo – krajobrazowym. W dopuszczalnym do zastosowania katalogu zakazów nie wprowadzono zakazu budowy obiektów budowlanych. Dlatego też § 3 ust. 1 pkt 7 w/w uchwały również nie wprowadza bezwzględnego zakazu zabudowy ustanawiając zakazy, które mają służyć celowi jakim jest ochrona cennego krajobrazu naturalnego i kulturowego doliny źródłowego odcinka Neru, ze względu na jej walory widokowe i estetyczne. Jednak mimo braku generalnego zakazu zabudowy wynikającego zarówno z art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, jak i § 3 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w Ł. dnia [...] lipca 2010r., ograniczenie tego prawa może nastąpić pośrednio, właśnie przez obowiązywanie zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi i zdaniem sądu jedynie z tej przyczyny. Niewątpliwie § 3 ust. 1 pkt 7 w/w uchwały wprowadza zakaz działań na terenie zespołu parkowo – krajobrazowego prowadzących do zmiany użytkowania ziemi. Organy I i II instancji zatem prawidłowo oceniły, że przez zmianę sposobu użytkowania ziemi należy rozumieć zmianę rodzaju użytkowania, a więc zastąpienie dotychczasowego sposobu, innym, nowym sposobem. Prawidłowo uznały, że przez zmianę taką należy rozumieć zmianę użytkowania zastępującego dotychczasowy użytek orny, łąki, pastwiska, sadu, a nawet nieużytku na zabudowę usługową, mieszkaniową, gospodarczą czy rekreacyjną. Niemniej rozważania te powinny jak wskazał NSA zostać odniesione do prawidłowego stanu faktycznego, a więc charakteru terenu tej inwestycji i istniejącej na nim zabudowy. Zważywszy na to, że teren inwestycji został sklasyfikowany jako użytek rolny (RVI) i jest terenem na którym dotychczas w stosunkowo niewielkiej części zlokalizowana jest zabudowa zagrodowa, nieuprawnione jest stanowisko, że w takim przypadku lokalizacja inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynków mieszkalnych spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi. Pojęcie zabudowy zagrodowej nie jest tożsame z pojęciem zabudowy mieszkaniowej. Stosownie do treści § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002r., nr 75, poz. 690 ze zm.) przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Z kolei według § 68 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, użytkami rolnymi są m.in. grunty rolne zabudowane, oznaczone symbolem złożonym z litery "B" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego, stanowiącego część składową oznaczenia klasy gleboznawczej gruntu, na którym wzniesione zostały budynki, np. B-R, B-Ł, B-Ps (pkt 5). Według pkt 5 załącznika nr 6 do tego rozporządzenia dotyczącego zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych, do gruntów rolnych zabudowanych zalicza się grunty zajęte pod budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia budowlane służące produkcji rolniczej, nie wyłączając produkcji rybnej, oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu (kotłownie, komórki, garaże, szopy, stodoły, wiaty, spichlerze, budynki inwentarskie, place składowe i manewrowe w obrębie zabudowy itp.), a także zajęte pod ogródki przydomowe w gospodarstwach rolnych. Powyższe regulacje wskazują, że grunt zajęty pod budynki mieszkalne będące elementem zabudowy zagrodowej stanowi grunt rolny, a zatem w takiej sytuacji wybudowanie budynków mieszkalnych na gruncie rolnym nie doprowadzi do zmiany sposobu użytkowania ziemi. Okoliczność, że budynki mieszkalne mają być usytuowane na działce na której w niewielkiej jej części istnieje już zabudowa zagrodowa, nie zaś na wyodrębnionych geodezyjnie działkach, wskazuje na związek tej planowanej zabudowy z istniejącą zabudową zagrodową i prowadzonym gospodarstwem i potrzebę wybudowania dodatkowych budynków mieszkalnych służących jako miejsce zamieszkania związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Decydując, że budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na w/w działce stanowi zarówno zmianę sposobu użytkowania ziemi, jak i zmianę przeznaczenia gruntu z rolnego na budowlany, co stanowiło podstawę do odmowy uzgodnienia w przedmiotowym przypadku, organ naruszył przepis prawa materialnego tj. § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały. W ocenie sądu także dokonana przez organ wykładnia § 3 ust. 1 pkt 3 w/w uchwały jest nieprawidłowa. Organ wywiódł z treści § 3 ust.1 pkt 3 uchwały, że realizacja planowanej inwestycji polegającej na posadowieniu dwóch budynków mieszkalnych, studni głębinowej oraz przydomowej oczyszczalni ścieków lub zbiornika bezodpływowego naruszy niezależnie od zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi, także zakaz uszkadzania gleby, oceniając iż każdy z tych zakazów stanowi odrębną podstawę uzasadniającą zakaz dopuszczalności zabudowy w chronionym terenie. W ocenie sądu wykładnia taka nie jest prawidłowa. Rozumienie przepisu zaprezentowane przez organ prowadziłaby w każdej sytuacji, nawet wówczas, gdy nie dochodziłoby do naruszenia zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi (przypadek zabudowy zagrodowej, terenu zabudowanego niepowodujących takiej zmiany) do zakazu budowy w obszarze chronionym. Tymczasem bezwzględny zakaz budowy na gruncie przepisów ustawy o ochronie przyrody i prawa miejscowego nie obowiązuje. Organ nie dostrzega zatem braku bezwzględnego zakazu budowy na gruncie obowiązujących przepisów. Prawo miejscowe nie wprowadzając bezwzględnego zakazu budowy, nie może prowadzić jednocześnie do zakazu działań związanych z budową. Tak więc dopuszczalność prawa zabudowy na gruncie uchwały, konsumuje inne związane z nią ewentualne naruszenia, określone w tej samej uchwale (§ 3 ust.1 pkt 3), bowiem oczywistym jest, że proces dopuszczalnej zabudowy doprowadzi do miejscowego uszkodzenia gleby w związku z potrzebą wybudowania fundamentów. Zniszczenie, uszkodzenie na gruncie w/w uchwały można więc rozważyć w przypadku przeprowadzania innego rodzaju czynności, aniżeli tych związanych z posadowieniem budynku (przykładowo niwelacja wzgórza, zmiana biegu rzeki, wycięcie lasu ). Z tych względów uprawnione jest stwierdzenie, że organ dokonał rozszerzającej wykładni obowiązującego w chronionym obszarze zakazu. Poddane kontroli postanowienie organu II instancji, jak też utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji naruszają przepisy prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy zakończonej odmową uzgodnienia warunków zabudowy. Sąd podzielił stanowisko skarżącej, że organ naruszył przepisy postępowania, bowiem w ocenie sądu postępowanie nie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, gwarantujący dokładne i rzetelne wyjaśnienie sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu. Z uwagi na to, że dostrzeżone naruszenia przepisów wymagają dokonania ponownej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zagwarantowanie stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez dwa różne organy administracji (art. 15 K.p.a.), skutkowało koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonego postanowienia, jak i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy.