I SAB/Wa 646/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi P. S. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o uchylenie i zmianę postanowienia oddala skargę. UZASDNIENIE P. S. pismem z [...] grudnia 2015 r., uzupełnionym w dniu [...] kwietnia 2016 r. (k-15 akt sądowych) i [...] sierpnia 2016 r. (k-19 akt sądowych), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] października 2015 r. o uchylenie w trybie art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", postanowienia tego organu z [...] października 2015 r. nr [...]. Jak wynika z akt sprawy, Prezydent [...] postanowieniem z [...] maja 2015 r. nr [...] zawiesił postępowanie zainicjowane przez P. S. z uwagi na konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnień w postępowaniu odwoławczym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] oraz sądy administracyjne, dotyczących rozpoznania wniosków skarżącego o wygaszenie decyzji administracyjnych wydanych zarówno przez organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy. Prezydent [...] postanowieniem z [...] maja 2015 r. nr [...] po rozpoznaniu wniosku skarżącego, wyjaśnił treść postanowienia z [...] maja 2015 r. Skarżący wniósł od powyższego postanowienia zażalenie, natomiast w dniu [...] czerwca 2015 r. wystąpił z wnioskiem o wyjaśnienie wątpliwości w jego treści. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] lipca 2015 r. nr [...] utrzymało postanowienie z [...] maja 2015 r. nr [...] w mocy, natomiast Prezydent [...] postanowieniem z [...] lipca 2015 r. nr [...] odmówił wyjaśnienia całego tekstu postanowienia z [...] maja 2015 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] października 2015 r. nr [...], po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, utrzymało w mocy postanowienie z [...] lipca 2015 r. nr [...]. Na powyższe postanowienie P. S. w dniu [...] października 2015 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (zarejestrowaną pod sygn. akt I SA/Wa 1959/15), natomiast w dniu [...] października 2015 r. wystąpił do organu z wnioskiem o uchylenie tego postanowienia w trybie art. 163 K.p.a. i o udostępnienie kopii akt postępowania. Skarżący wystąpił również o stwierdzenie nieważności omawianego postanowienia, o wznowienie postępowania, o sprostowanie błędów pisarskich w jego treści, o jego wygaszenie oraz o wyjaśnienie wątpliwości w jego treści i wykładnię. Pismem z [...] listopada 2015 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpoznanie wniosku z [...] października 2015 r., natomiast w dniu [...] grudnia 2015 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w sprawie rozpoznania wniosku o uchylenie w trybie art. 163 K.p.a. postanowienia tego organu z [...] października 2015 r. nr [...]. W uzasadnieniu skargi wskazał, że organ, mimo upływu terminów wskazanych w art. 35 K.p.a., nie rozpoznał ww. wniosku. Wobec powyższego wniósł o wymierzenie organowi grzywny za naruszenie art. 35 i art. 36 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że skarżący nadsyła do Kolegium liczną korespondencję, w której występuje z wnioskami o: sprostowanie oczywistych omyłek, uzupełnienie pouczenia, stwierdzenie nieważności decyzji, wygaśnięcie decyzji, wznowienie postępowań. Z uwagi jednak na to, że każde wydawane przez organ rozstrzygnięcie, generowało kolejne wnioski i żądania, mające formalną podstawę w przepisach procedury administracyjnej (od grudnia 2013 r. do [...] kwietnia 2015 r. wpłynęło [...] spraw), po analizie podań wnoszonych przez skarżącego, postanowiono o nienadawaniu im dalszego biegu. Takie działanie miało na celu uniemożliwienie całkowitej dezorganizacji pracy organu. W ocenie organu podania te, nie dotyczyły przy tym spraw, o jakich mowa w art. 1 ust. 1 K.p.a. oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., w brzmieniu obowiązującym przed 15 sierpnia 2015 r.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Jak wynika z akt niniejszej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] października 2015 r. nr [...], po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] lipca 2015 r. nr [...] odmawiające wyjaśnienia treści postanowienia tego organu z [...] maja 2015 r. wyjaśniającego treść postanowienia z [...] maja 2015 r. o zawieszeniu postępowania. Na powyższe postanowienie P. S. w dniu [...] października 2015 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (zarejestrowaną pod sygn. akt I SA/Wa 1959/15), natomiast w dniu [...] października 2015 r. wystąpił do organu m.in. z wnioskiem o jego uchylenie i zmianę w trybie art. 163 K.p.a. Wniosek ten nie dość, że nie zawiera żadnego uzasadnienia i ogranicza się do stwierdzenia, że w ocenie skarżącego zachodzą przesłanki do zastosowania wskazanego przepisu, to dodatkowo dotyczy postanowienia organu utrzymującego w mocy postanowienie wydane na podstawie art. 113 § 2 K.p.a. o odmowie wyjaśnienia treści innego orzeczenia. Przepis art. 163 K.p.a. wyraźnie stanowi natomiast, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo (...), o ile przewidują to przepisy szczególne. W niniejszej sprawie trudno natomiast uznać, aby na mocy postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie o odmowie wyjaśnienia treści innego orzeczenia, skarżący nabył jakiekolwiek prawo, a tym samym nie sposób przyjąć, że przepis art. 163 K.p.a. znajdował zastosowanie. Dla rozpoznania przedmiotowej skargi P. S. na bezczynność organu w przedmiocie nierozpoznania ww. wniosku, istotny jest również fakt, że skarżący w postępowaniu tym, wszczął kilkadziesiąt postępowań wpadkowych, w tym m.in. postępowanie zainicjowane skargą rozpoznaną w niniejszej sprawie. Skarżący składa środki odwoławcze nawet od korzystnych dla siebie orzeczeń, do których niewątpliwie można zaliczyć wydane w sprawie postanowienie z [...] maja 2015 r. nr [...] o wyjaśnieniu wątpliwości w treści postanowienia z [...] maja 2015 r. Postanowienie to zostało jednak nie tylko przez skarżącego zaskarżone do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (które postanowieniem z [...] lipca 2015 r. nr [...] utrzymało je w mocy), ale również wystąpił on z wnioskiem o wznowienie postępowania nim zakończonego (I SO/Wa 1184/16) oraz wnioskiem o stwierdzenie jego nieważności (I SO/Wa 1220/16). Z kolei postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2015 r. nr [...] stało się przedmiotem nie tylko skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (I SA/Wa 455/16, I SO/Wa 452/16), ale również szeregu kolejnych wniosków skarżącego, tj. wniosku o stwierdzenie nieważności (I SAB/Wa 318/16, I SO/Wa 451/16), wniosku o wygaszenie (SAB/Wa 319/16, I SO/Wa 450/16), wniosku o wznowienie postępowania (I SAB/Wa 320/16, I SO/Wa 449/16), wniosku o uzupełnienie pouczenia (I SAB/Wa 984/16, I SO/Wa 1241/16), wniosku o udostępnienie kopii akt postępowania (I SAB/Wa 997/16, I SO/Wa 1432/16). Skarżący wystąpił również w dniu [...] lipca 2015 r., a zatem już po wydaniu ww. postanowienia z [...] lipca 2015 r. ze skargą na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania zażalenia na postanowienie z [...] maja 2015 r. nr [...] (I SAB/Wa 557/15). Również kolejne wydawane w sprawie postanowienia stały się przedmiotem szeregu wniosków skarżącego. I tak postanowienia z [...] lipca 2015 r. nr [...] dotyczą wnioski: o stwierdzenie nieważności (I SAB/Wa 968/16, I SO/Wa 518/16), o wygaszenie (I SO/Wa 515/16), o sprostowanie błędów pisarskich (I SO/Wa 516/16), o wyjaśnienie wątpliwości (I SO/Wa 517/16). Z kolei postanowienia z [...] października 2015 r. nr [...] utrzymującego powyższe postanowienie w mocy, dotyczą wnioski skarżącego: o udostępnienie kopii akt postępowania (I SAB/Wa 645/16, I SO/Wa 703/16), o uchylenie w trybie art. 163 K.p.a. (tj. wniosek, którego dotyczy niniejsza skarga na bezczynność), o stwierdzenie nieważności (I SAB/Wa 955/16, I SO/Wa 1308/16), o wznowienie postępowania (I SAB/Wa 956/16), o sprostowanie błędów pisarskich (I SAB/Wa 957/16), o wygaszenie orzeczenia (I SAB/Wa 958/16), czy o wyjaśnienie wątpliwości i wykładnię (I SAB/Wa 965/16, I SO/Wa 1307/16). W ocenie Sądu z powyższych działań skarżącego wynika, że nie chodzi mu o urzeczywistnienie prawa obywateli do obrony swych praw przed organem administracji. Jego działanie nastawione jest w istocie na nękanie podmiotu zobowiązanego do rozpoznawania spraw z zakresu administracji publicznej, co sprzeczne jest z funkcjami Kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei instytucja przewidziana w art. 149 § 1 P.p.s.a., służyć ma obronie praw obywatela przed brakiem działania organu. Niniejsza natomiast sprawa jest jedną z kilkuset spraw zainicjowanych przez skarżącego w organie, czego konsekwencją były wnoszone do Sądu skargi na bezczynność organu, czy wnioski o wymierzenie grzywny w związku z nieprzekazaniem tych skarg (od 1 stycznia 2016 r. w Sądzie zarejestrowano ponad [...] spraw P. S.). Rozważenia wymaga w tej sytuacji instytucja "nadużycia prawa". W doktrynie przyjmuje się, że nadużycie praw procesowych należy uznać za samoistną instytucję prawa procesowego (zob. A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 153). Nadużycie prawa to korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie (tak W. Jakimowicz, Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, w: Antywartości w prawie administracyjnym, maszynopis powielony, Kraków 2015, pkt V). Do nadużycia prawa dochodzi w sytuacjach, gdy strona podejmuje prawnie dozwolone działania dla celów innych, niż przewidziane przez ustawodawcę. Każde prawo podmiotowe przyznane jest przez normę prawną w celu ochrony interesów uprawnionego. Prawo to winno być jednak wykonywane zgodnie z celem, na który zostało przyznane. W konsekwencji zachowanie, które formalnie zgodne jest z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi, nie może zasługiwać na ochronę (M. Warchoł, Pojęcie nadużycia prawa w procesie karnym, "Prokuratura i Prawo", 2007, nr 11, s. 49 i nast.; T. Cytowski, Procesowe nadużycie prawa, "Przegląd Sądowy" 2005, nr 5, s. 81 i nast.; M.G. Plebanek, Nadużycie praw procesowych w postępowaniu cywilnym, Warszawa 2012, s. 50 i nast.; P. Przybysz, Nadużycie prawa w prawie administracyjnym, w: Nadużycie prawa, pod red. H. Izdebskiego, A. Stępkowskiego, Warszawa 2003, s. 189; por. wyrok NSA z 21 stycznia 2011 r. sygn. akt II FSK 1338/10). Tak samo oceniane jest działanie podmiotu, który inicjuje szereg postępowań administracyjnych w celu innym, niż ochrona swych praw – w ten sposób wpływa na obniżenie poziomu ochrony innych podmiotów, które nie mogą w dostatecznie szybki sposób uzyskać ochrony prawnej (H. Dolecki, Nadużycie prawa do sądu, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, pod red. J. Górala, R. Hausera, J. Trzcińskiego, Warszawa 2005, s. 136). Stanowisko takie znajduje aprobatę nie tylko w doktrynie oraz orzecznictwie sądów polskich, ale także akceptowane jest przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu, który wielokrotnie zwracał uwagę, że określone działania strony w procesie można uznać za nadużycie prawa do sądu (post. EKPC z: 10 lipca 1986 r., Winer p. Zjednoczonemu Królestwu, skarga nr 10871/84; 4.12.1985 r., W. p. Niemcom, skarga nr 11564/85; 2 lipca1997 r., Steward-Brady p. Zjednoczonemu Królestwu, skarga nr 27436/95, por. również M. Stępień, Nadużycie prawa do sądu – czy sądy są bezsilne względem pieniaczy sądowych? w: M. Balcerzak, T. Jasudowicz, J. Kapelańska-Pręgowska (red.), Europejska Konwencja Praw Człowieka i jej system kontrolny – perspektywa systemowa i orzecznicza, Toruń 2011, s. 423-424, 441-442). Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zakłada się, że działania skarżącego, dla którego inicjowanie postępowań sądowych nie służy ochronie naruszonych praw, a stanowi cel sam w sobie, uznane być musi za nadużycie prawa do sądu (por. postanowienie NSA z 18 marca 2014 r. sygn. akt I OZ 175/14). Mając na uwadze powyższe, nadużyciem prawa jest wykorzystywanie instytucji prawnej wbrew jej celowi i funkcji. Wnoszenie zatem do sądu administracyjnego skargi, która nie ma służyć rozstrzygnięciu realnego sporu między stronami bądź kontroli legalności działania (bezczynności administracji), czy której rozstrzygnięcie nie będzie rzutowało na prawa lub obowiązki stron – może być oceniane pod kątem nadużycia prawa. Zakaz nadużycia prawa w sposób oczywisty wiązać należy z zasadą państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, w której znajduje swoją podstawę (por. K. Osajda, Nadużycie prawa w procesie cywilnym, "Przegląd Sądowy" 2005, nr 5 s. 69; M.G. Plebanek, Nadużycie praw procesowych, s. 57; P. Przybysz, Nadużycie prawa..., s. 204-205) (tak również NSA w postanowieniach z 12 lipca 2016 r. sygn. akt I OZ 605/16 i I OZ 606/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zatem działania skarżącego, jak już wykazano powyżej, mają na celu inicjowanie jak największej liczby postępowań, a nie obrony swoich praw, to brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a., który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.