II OSK 255/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Traczuk po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2945/15 w sprawie ze skarg [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, H. K. i B. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nakładania obowiązków oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2945/15, w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nakładania obowiązków, w pkt II. zasądził od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie oraz na rzecz skarżących H. K. i B. K. kwotę po 760 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy decyzją z dnia [..] sierpnia 2015 r., nr [...], na podstawie art. 50 i 51 oraz art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409), po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej robót budowlanych prowadzonych przy budowie obiektów sportowo- rekreacyjnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą na dz. ew nr 89/5 z obrębu [...] przy ul. [...] w Warszawie, orzekł o odstąpieniu od nakładania obowiązków wynikających z art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli T. B., H. K. i B. K. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż sprawa dotyczy wniosku H. K. i B. K. z dnia 29 kwietnia 2015 r. o wszczęcie postępowania wyjaśniającego i sprawdzenie legalności prac budowlanych prowadzonych przez inwestora [...] sp. z o.o. w Warszawie na terenie przylegającym do nieruchomości ul. [...] w Warszawie. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że inwestor występując o decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na zagospodarowaniu terenu sportowo-rekreacyjnego na terenie części działki nr 89/5 z obrębu [...], powinien wystąpić o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla wskazanego przedsięwzięcia budowlanego. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z projektem zagospodarowania terenu stanowiącym załącznik nr 6 do opinii technicznej roboty budowlane, stanowiące przedmiot weryfikacji w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, związane są z inwestycją polegającą na budowie boisk sportowych na niniejszej działce. Miejsca postojowe usytuowane są dookoła zaplanowanych boisk. Co więcej, zgłoszenia z dnia 10 czerwca 2014 r. dotyczyły m.in. budowy boiska szkolnego do piłki nożnej wraz z niezbędną infrastrukturą, boiska do koszykówki i siatkówki wraz z niezbędną infrastrukturą, budowy dróg wewnętrznych, budowy dwóch placów zabaw i dwóch wolnostojących altan dla dzieci oraz altany dla ochrony, czyli obejmowały one przedmiot decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wszystkie roboty budowlane, na które dokonano odrębnych zgłoszeń, są realizowane na jednej nieruchomości nr ew. 89/5. W związku z powyższym, w ocenie organu II Instancji, na wykonanie robót budowlanych na działce nr 89/5 z obrębu [...] przy ul. [...] w Warszawie wymagane było, zamiast składania zgłoszeń obejmujących pojedyncze roboty budowlane, uzyskanie pozwolenia na budowę dla całego zamierzenia inwestycyjnego, którego to pozwolenia inwestor nie uzyskał. Organ odwoławczy uznał, że tryb art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, który zastosował Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy odnosi się do sytuacji, w których inwestor odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego. Natomiast w sytuacji, gdy został zrealizowany obiekt bez wymaganego pozwolenia na budowę winno się zastosować tryb art. 48 ustawy Prawo budowlane, który przewiduje prowadzenie postępowania do obiektów wybudowanych samowolnie. Aby mówić, że zgłoszenie było skuteczne, musi ono bowiem dotyczyć robót budowlanych, których wykonanie wymaga tylko zgłoszenia, a nie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W przeciwnym wypadku takie zgłoszenie może być jedynie próbą obejścia prawa. Jeżeli zgłoszenie dotyczy inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę, wbrew intencjom zgłaszającego nie jest zgłoszeniem w rozumieniu art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i nie wywołuje skutków przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego dla tej instytucji. Organ odwoławczy zauważył także, iż z akt przedmiotowej sprawy nie wynika na jakiej podstawie organ I instancji ustalił krąg stron postępowania. Zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza, by zarówno H. i B. K., jak i T. B. posiadali prawo własności nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki nr 89/5 z obrębu [...] (na której zlokalizowana jest sporna inwestycja) lub byli właścicielami lokalu znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym przy ul. [...]. H. i B. K. podają we wniosku z dnia 29 kwietnia 2015 r., iż są właścicielami nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie, jednak w aktach sprawy brak jest dokumentu (np. odpisu aktu notarialnego lub wypisu z treści księgi wieczystej) potwierdzającego przedmiotowe prawo własności. Z kolei, T. B. wskazuje jako adres do doręczeń ul. [...] lok. [...], powyższe jednakże nie jest równoznaczne z posiadaniem prawa własności przedmiotowego lokalu. Skargi na powyższą decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli H. K. i B. K. oraz [...] sp. z o.o. w Warszawie. H. K. i B. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucili jej naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., polegające na jego wadliwym zastosowaniu i nie wydaniu decyzji merytorycznej nakazującej rozbiórkę obiektów budowlanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że błędnie organ odwoławczy przyjął, że konieczne jest wydanie decyzji kasatoryjnej. Wskazano, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest rozstrzygnięciem administracyjnym o którym mowa w art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane. Zdaniem skarżących organ administracji II instancji był zobowiązany do wydania decyzji reformatoryjnej, nakazującej rozbiórkę budowli niezgodnych z prawem. H. K. i B. K. podnieśli także, iż ustalenia dotyczące kręgu uczestników postępowania, nie mogą stanowić podstawy wydania decyzji kasatoryjnej albowiem organ każdej instancji jest zobowiązany do badania tego czy dany podmiot winien być stroną postępowania. Natomiast, [...] sp. z o.o. w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, zarzuciła jej naruszenie: - art. 55 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie przez organ, iż wobec brzmienia cytowanych przepisów inwestor występując o decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na zagospodarowaniu terenu sportowo-rekreacyjnego na terenie działki nr 89/5 z obrębu [...] powinien wystąpić o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla wskazanego przedsięwzięcia budowlanego, - art. 29 ust. 1 pkt 2, 9, 10 ustawy Prawo budowlane, polegające na tym, że w przypadku robót realizowanych w ramach inwestycji celu publicznego dla tego rodzaju prac wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, - art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane, poprzez uznanie, iż przepisy te nie mogły mieć w niniejszej sprawie zastosowania, natomiast zastosowanie powinien mieć art. 48 Prawa budowlanego, - art. 28 K.p.a. w zw. z art. 127 § 1 K.p.a., poprzez brak ustalenia, czy osoby domagające się wszczęcia postępowania wyjaśniającego i sprawdzenie legalności prac budowlanych prowadzonych przez inwestora posiadają przymiot strony i pomimo powyższego wszczęcie postępowania w sprawie, - art. 138 § 2 K.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a tym samym uznanie, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, - art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego i nie rozpatrzenie materiału dowodowego zebranego w sprawie w sposób wyczerpujący. W ocenie skarżącej Spółki, organ odwoławczy nie wykazał, aby decyzja organu powiatowego została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co jest warunkiem zastosowania dyspozycji z art. 138 § 2 K.p.a. W odpowiedzi na skargi organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 12 października 2106 r., w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję, a w pkt II. orzekł o kosztach postępowania. W ocenie Sądu zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza, by zarówno H. i B. K., jak i T. B. posiadali prawo własności nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki nr 89/5 z obrębu [...] (na której zlokalizowana jest sporna inwestycja) lub byli właścicielami lokalu znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym przy ul. [...]. Zdaniem Sądu w aktach sprawy brak jest bowiem dokumentu potwierdzającego, że H. i B. K. są właścicielami nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie. Z kolei, T. B. wskazuje jako adres do doręczeń ul. [...] lok. [...], powyższe jednakże nie jest równoznaczne z posiadaniem prawa własności przedmiotowego lokalu. Wobec tego Sąd uznał, że organ odwoławczy podejmując swoje rozstrzygnięcie, rozpoznał odwołania osób, których interes prawny do występowania jako stron w postępowaniu, tak naprawę nie został wyjaśniony, do czego organ w pierwszej kolejności był zobowiązany. Wydanie więc decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., było – w ocenie Sądu – co najmniej przedwczesne. Sąd zgodził się natomiast z organem odwoławczym, że na prowadzenie robót przy budowie obiektów sportowo – rekreacyjnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą na dz. ew. nr 89/5 z obrębu [...] przy ul. [...] w Warszawie, wymagane było, zamiast składania zgłoszeń obejmujących pojedyncze roboty budowlane, uzyskanie pozwolenia na budowę dla całego zamierzenia inwestycyjnego, którego to pozwolenia inwestor nie uzyskał. Za takim stwierdzeniem przemawia – w ocenie Sądu okoliczność, iż inwestor uzyskał od Zarządu Dzielnicy W. m.st. Warszawy decyzję z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na zagospodarowaniu terenu sportowo-rekreacyjnego, obejmującego połączenie z działką przy ul. [...] oraz budowie dwóch wielofunkcyjnych boisk sportowych, czterech placów zabaw, altany dla ochrony przy zjeździe z ul. [...], dwóch altan dla dzieci oraz budowie układu wewnętrznych dróg i dojść dla ich obsługi komunikacyjnej na terenie części dz. ew. nr 89/5 z obrębu [...] w Warszawie przy ul. [...] w Dzielnicy W. W ocenie Sądu w okolicznościach sprawy uznać należy, że skoro inwestor występował o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, m.in. dla obiektów objętych niniejszym postępowaniem, czynił to mając na względzie konieczność wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Inwestycje realizowane na jednej nieruchomości, składające się na zespół obiektów, które w sposób znaczący zmieniają sposób zagospodarowania terenu, winny być bowiem realizowane w oparciu o pozwolenie na budowę. Natomiast w sytuacji, gdy został zrealizowany obiekt bez wymaganego pozwolenia na budowę winno się zastosować tryb art. 48 ustawy Prawo budowlane. W odniesieniu do stanowiska sformułowanego w skardze H. i B. K., iż ich zdaniem organ administracji II instancji był zobowiązany do wydania decyzji reformatoryjnej, nakazującej rozbiórkę budowli, Sąd podkreślił, że jest ono nieuprawnione, bowiem zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Uznając natomiast, iż sprawa powinna być prowadzona w trybie określonym w art. 48 ustawy Prawo budowlane, organ odwoławczy winien ewentualnie rozważyć, czy zaszłaby podstawa do wydania decyzji, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. uchylającej zaskarżoną decyzję i umarzającej postępowanie pierwszej instancji w całości. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła skarżąca Spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości lub w części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) błędną wykładnię art. 55 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2015 r., poz. 199 ze zm.), poprzez uznanie przez organ, iż wobec brzmienia cytowanych przepisów, inwestor występując o decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na zagospodarowaniu terenu sportowo — rekreacyjnego na terenie działki nr 89/5 z obrębu [...] powinien wystąpić o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla wskazanego przedsięwzięcia budowlanego, a wobec powyższego : b) naruszenie przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2), 9), 10) ustawy Prawo budowlane w przypadku robót realizowanych przez skarżącego w ramach inwestycji celu publicznego poprzez wskazanie, iż dla tego rodzaju prac wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, c) błędną wykładnię art. 50 – 51 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) poprzez uznanie, iż przepisy te nie mogły mieć w niniejszej sprawie zastosowania, natomiast zastosowanie powinien mieć art. 48 przywołanej ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji wskazując, iż skarżący powinien uzyskać dla realizowanej inwestycji pozwolenie na budowę, w sposób rażący naruszył art. 29 ust. 1 pkt 2), 9), 10) ustawy Prawo budowlane. Podniesiono, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Dodatkowo zwrócono uwagę, że krąg podmiotów będących stronami postępowania prowadzonego w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest ustalany na podstawie art. 28 K.p.a. i nie przekłada się automatycznie na krąg stron postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, w którym stosuje się szczególny przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. Wnosząca kasację nie kwestionuje stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie zasadniczej przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji. Wynika to zarówno z powołanych w podstawie kasacji przepisów prawnych, jaki i uzasadnienia kasacji. W uzasadnieniu tym wnosząca kasację stwierdziła już na wstępie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, uchylając zaskarżoną decyzję, zasadnie podniósł, iż organ nie zbadał legitymacji procesowej podmiotów wnoszących środek zaskarżenia. Zarzuty kasacji odnoszą się do części stanowiska prawnego zawartego w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji. Odnotować jednak trzeba, że kasacja nie ogranicza się do zaskarżenia uzasadnienia. Wnosząca kasację, realizując obowiązek wynikający z art. 176 § 1 pkt 1 P.p.s.a., wskazała, że zaskarża wyrok w całości. Przed dalszymi uwagami konieczna jest konstatacja, że nie ma podstaw do podważenia prawidłowości zastosowania przez Sąd pierwszej instancji dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. z uwagi na naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 w związku z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Postępowanie przed organem wyższej instancji może zostać uruchomione tylko wskutek inicjatywy uprawnionego podmiotu (strony lub osoby działającej na prawach strony). Legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28, 29 i 30 K.p.a. Brak interesu prawnego u odwołującego się, wynikający z ustalenia, że decyzja organu pierwszej instancji nie dotyczy praw i obowiązków odwołującego się skutkuje brakiem podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Nie zachodzi konieczny związku twierdzeń strony z powszechnie obowiązującymi normami prawa materialnego (patrz: uzasadnienie uchwały NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999/4/119). Na każdym etapie, a jak wynika z poprzednich uwag, także na etapie postępowania odwoławczego, organ administracji jest więc obowiązany zbadać, czy podmiot występujący o wszczęcie postępowania, jest do tego legitymowany (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 732-734; Bogusław Moraczewski [w:] "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz dla praktyków", pod red. A. Mudreckiego, ODDK 2008, s. 357-358). Przyjęcie przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że nie został wykazany w postępowaniu przed organem pierwszej instancji interes prawny odwołujących się, nie uprawniało zatem organu odwoławczego do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., a więc uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zagadnienie to powinno być zbadane w postępowaniu przed organem odwoławczym, gdyż od rezultatu tego zbadania zależało to, czy odwołanie mogło być rozpatrzone co do istoty. W konsekwencji nie było podstaw do formułowania przez Sąd pierwszej instancji takich wskazań co do dalszego postępowania, które byłyby związane z zastosowaniem w rozstrzyganej sprawie administracyjnej norm prawa materialnego. Ocena o zaistnieniu, w odniesieniu do objętych przedmiotem sprawy robót budowlanych, samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), była przedwczesna. Zamieszczenie tej oceny w uzasadnieniu stanowiło uchybienie. Jak jednak wynika z wcześniejszych rozważań, mimo błędnego w część uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Można natomiast skonstatować, że w zakresie w jakim Sąd pierwszej instancji wyraził pogląd o charakterze abstrakcyjnym, według którego, zgłoszenie robót budowlanych jest skuteczne, gdy dotyczy robót budowlanych, których wykonanie wymaga tylko zgłoszenia, a nie uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak sprzeciwu nie legalizuje inwestycji, która w sposób oczywisty narusza przepisy prawa budowlanego. Jest to stanowisko utrwalone w piśmiennictwie i orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. Andrzej Gliniecki [w:] "Prawo budowlane. Komentarz", pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2012, s. 250; wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1294/09; wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 178/10). Zarzuty wyartykułowane w podstawie skargi kasacyjnej nie podważają trafności zaskarżonego wyroku. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.