II GSK 598/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant Dorota Gaj-Mizerska po rozpoznaniu w dniu 6 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 913/14 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od J. J. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 700 (słownie: siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II GSK 598/15 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: Sąd I instancji, WSA) wyrokiem z 11 grudnia 2014 r. wydanym w sprawie ze skargi J.J.prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "S." Usługi Transportowe Przewóz Osób w L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia ... sierpnia 2014r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie na rzecz J.J.kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 6 czerwca 2014 r. w D. została przeprowadzona kontrola drogowa samochodu marki V., którym kierował M. J.wykonujący krajowy przewóz drogowy osób na linii S. – D., P. – D., N. – D. w imieniu przedsiębiorcy "S." Usługi Transportowe. Przewóz osób. J.J. w L.. Podczas kontroli ustalono, że za przednią szybą pojazdu nie została umieszczona tablica kierunkowa z nazwą miejscowości, do której wykonywany był przejazd. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z 4 lipca 2014 r. nałożył na J. J.karę pieniężną w wysokości 5.000 zł. W podstawie prawnej decyzji organ przywołał art. 92a ust. 1, 6, 7 i pozycję L.p 2.5.1 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414). J.J. wniósł odwołanie od tej decyzji. Decyzją z ... sierpnia 2014 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z... lipca 2014 r. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 4 pkt 9 i 22, art. 18 ust. 1, art. 18b ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1b, art. 20 ust. 1, ust. 1a, art. 22 ust. 1 pkt 1, art. 87 ust. 1, art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, § 18 ust. 1 i § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia oraz Lp. 2.5.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. W uzasadnieniu Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu ... czerwca 2014 r. bezspornie ustalono, że kierowca M. J.wykonywał krajowy transport drogowy osób na linii regularnej specjalnej S. – D., P. – D., N.– D.. Za przednią szybą pojazdu nie została umieszczona tablica kierunkowa z nazwą miejscowości, do której wykonywany był przejazd, a taki wymóg nakłada na przewoźnika § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia. Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu organ zauważył, że § 18 ust. 1 został zamieszczony w dziale III zatytułowanym "warunki techniczne pojazdu samochodowego i przyczepy przeznaczonej do łączenia z tym pojazdem" i rozdziale 5 – "warunki dodatkowe" ww. rozporządzenia. W ocenie organu, z uwagi na umieszczenie przepisu w dziale dotyczącym warunków technicznych pojazdu, warunki dodatkowe należy zaliczyć do warunków technicznych pojazdu, a powołany przepis dokładnie precyzuje wyposażenie autobusu. Takim elementem wyposażenia są tablice kierunkowe: czołowa i boczna. Skargę na opisaną wyżej decyzję wniósł J.J.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach opisanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Sąd I instancji wskazał, że ustalony przez organ stan faktyczny nie był przez skarżącego kwestionowany oraz znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. WSA zauważył, że terminologia, którą posługuje się ustawodawca w przepisach powołanych w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, nie jest precyzyjna. Zarówno art. 18b ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, jak również regulacje ww. rozporządzenia, a także przepis art. 66 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (albowiem również do tego aktu odnosi się ustawa w art. 4 pkt 22 lit. o w zakresie pojęcia "obowiązki lub warunki przewozu drogowego"), nie precyzują czym są "warunki techniczne" autobusu wymagane dla danego rodzaju przewozu osób. Zdaniem Sądu I instancji przyjąć jednak należy, iż termin "warunki techniczne pojazdu" dotyczy sprawności samego pojazdu jako całości oraz jego części składowych. Natomiast termin ten nie dotyczy jego dodatkowego wyposażenia, na które składają się rzeczy odrębne (nie będące częściami składowymi pojazdu), a przez to nie rzutujące na warunki techniczne samego pojazdu. W rezultacie, w ocenie Sądu I instancji nieuprawnione jest zrównanie braku umieszczenia tablic kierunkowych z naruszeniem warunków technicznych pojazdu w drodze wykładni celowościowej albo funkcjonalnej. WSA podkreślił, że przepisy § 18 oraz § 21 rozporządzenia z dnia 31 grudnia 2002 r. zamieszczone są w dziale III "Warunki techniczne pojazdu samochodowego", co mogłoby literalnie uzasadniać stanowisko, że wyposażenie - to niejako część warunków technicznych, gdyby nie sam tytuł ww. rozporządzenia – w sprawie "warunków technicznych pojazdów" oraz "zakresu ich niezbędnego wyposażenia", co pozwala rozgraniczyć "warunki techniczne" od "wyposażenia" pojazdu. Sąd I instancji wywodził, że przepisy § 18 ust. 1 pkt 13 oraz § 21 ust. 1 ww. rozporządzenia, jednoznacznie stwierdzają, iż autobus powinien być "wyposażony" w tablice kierunkowe – co uzasadnia wniosek, że należą one do wyposażenia pojazdu. WSA wskazał również, że w załączniku nr 3 do ustawy wyszczególniającym m.in. naruszenia przepisów o wykonywaniu przewozu drogowego pod L.p. 2.5. ustawodawca wymienia: Wykonywanie przewozu autobusem, który: 2.5.1. – nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego – za co przewidziana jest kara pieniężna w wysokości 5.000 zł, 2.5.2. – nie spełnia wymagań w zakresie wyposażenia i oznakowania w związku z przewozem określonej kategorii pasażerów – za co przewidziana jest kara pieniężna w wysokości 2.000 zł. Zdaniem WSA przy tak dokonanym przez ustawodawcę rozróżnieniu ww. naruszeń, zarówno wykładnia językowa, jak i wykładnia logiczna cyt. przepisów nakazuje uznać, że tablice kierunkowe informujące o trasie przejazdu autobusu należy zaliczyć do jego wyposażenia i oznakowania, a nie do warunków technicznych. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie żądał uchylenia wyroku i oddalenia skargi, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach. Zarzuty skargi kasacyjnej obejmowały: naruszenie prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm., zwanej dalej także p.r.d.) oraz § 18 ust. 1 pkt 13 i § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 951) poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że termin "warunki techniczne" nie obejmuje wymaganego przepisami ww. rozporządzenia wyposażenia autobusu, podczas gdy z przywołanych przepisów wynika, iż wyposażenie takie decyduje w rzeczy samej o tym, czy pojazd odpowiada warunkom technicznym wymaganym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu; naruszenie prawa materialnego tj. art. 18b ust. 1 pkt 1 i art. 18b ust. 2 pkt 1 lit. b), art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 zwanej dalej także u.t.d,), oraz lp. 2.5.1 i lp. 2.5.2. załącznika nr 3 do ww. ustawy, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że na podstawie lp. 2.5.1 ww. załącznika nie można nałożyć kary pieniężnej za stwierdzony w toku kontroli brak wyposażenia autobusu, którym wykonywane są regularne przewozy osób, w tablice kierunkowe, albowiem tablice kierunkowe informujące o trasie przejazdu autobusu należy zaliczyć do jego wyposażenia i oznakowania, o którym mowa w lp. 2.5.2 załącznika nr 3 do u.t.d., a nie do warunków technicznych, podczas gdy tablice kierunkowe stanowią jeden z warunków technicznych autobusu, wymaganych ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego, o którym mowa w lp. 2.5.1 przedmiotowego załącznika, zaś przepis lp. 2.5.2 załącznika przewiduje sankcję za brak wyposażenia i oznakowania, a więc również naruszenie w zakresie warunków technicznych autobusu, ale wymaganych nie ze względu na rodzaj przewozu (np. regularny), ale z uwagi na przewóz określonej kategorii pasażerów, np. dzieci do szkół, osób niepełnosprawnych, itp., dla którego rozporządzenie przewiduje jeszcze inne wymagania techniczne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szczegółową argumentację na poparcie przytoczonych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. – Dz.U.2016.718 j.t.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego, wymienione w § 2 tego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Podobnie nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, przypomnieć należy, że stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. W skardze kasacyjnej nie zostały postawione zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania, a więc uznać należy, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania nie jest kwestionowany. Oznacza to, że ocena zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego może być dokonana na podstawie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji. W związku z powyższym podkreślić należy, że poza sporem pozostaje okoliczność, iż w dniu kontroli strona wykonywała regularny przewóz drogowy osób w ramach komunikacji publicznej, autobusem nieposiadającym tablicy kierunkowej. Istota sporu między stronami sprowadza się do tego czy w stanie prawnym obowiązującym w dacie kontroli (6 czerwca 2014 r.) dopuszczalne było ukaranie wykonującego przewóz drogowy z zastosowaniem sankcji określonej w Lp. 2.5.1. załącznika numer 3 do ustawy o transporcie drogowym, a więc za wykonywanie przewozu autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego. Niewątpliwie punktem wyjścia do dokonania wykładni przepisów prawa znajdujących zastosowanie w sprawie jest odwołanie się do treści art. 66 ust.1 p.r.d. Powołany przepis stanowi, że pojazd uczestniczący w ruchu ma być zbudowany, wyposażony i utrzymany tak, aby korzystanie z niego nie naruszało warunków określonych w art. 66 ust. 1 pkt 1–6 p.r.d. Umieszczając powołany przepis w dziale III zatytułowanym "Pojazdy" w rozdziale 1 zatytułowanym "Warunki techniczne pojazdów" ustawodawca uznał, że obowiązki związane z budową pojazdów ich wyposażeniem i utrzymaniem należy objąć wspólnym pojęciem – warunków technicznych pojazdów. Jednocześnie w art. 66 ust. 5 p.r.d. ustawodawca upoważnił ministra właściwego do spraw transportu do wydania w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych oraz Obrony Narodowej rozporządzenia określającego warunki techniczne pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia. Jak trafnie wskazuje autor skargi kasacyjnej wykładnia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich wyposażenia, nie może nie uwzględniać przyjętej przez prawodawcę systematyki tego aktu prawnego. W tym miejscu należy przypomnieć, że istnienie reguł wykładni systemowej wiąże się z faktem, iż zbiór norm prawnych obowiązujących w danym porządku prawnym winien być spójny i uporządkowany. W uchwale z 16 marca 2000 r., sygn. akt I KZP 53/99 Sąd Najwyższy, odwołując się do wykładni systemowej stwierdził, że "ustalając znaczenie przepisu prawnego interpretator powinien brać pod uwagę systematykę wewnętrzną aktu prawnego, w którym przepis ten mieści się i powinien przyjmować, że system prawa jest w jakimś sensie całością jednolitą i harmonijną". Do wykładni systemowej wewnętrznej nawiązał także NSA w uchwale z 2 lipca 2001 roku sygn. akt FPS 3/01, wyjaśniając, że wykładnia ta sprowadza się do wyjaśnienia treści normy prawnej w związku z jej usytuowaniem w danym akcie prawnym i w powiązaniu z innymi jego przepisami. W związku z powyższym wskazać należy, że dział III rozporządzenia zatytułowany "Warunki techniczne pojazdu samochodowego i przyczepy przeznaczonej do łączenia z tym pojazdem" obejmuje 13 rozdziałów, z czego przepisy zawarte w czterech pierwszych rozdziałach odnoszą się swym zakresem do wszystkich pojazdów samochodowych i przyczep, a przepisy umieszczone w rozdziałach od 5 do 13 działu III rozporządzenia odnoszą się do wskazanych szczegółowo rodzajów pojazdów. Oznacza to, że autobusy winny spełniać warunki techniczne określone w przepisach działu III rozdział 1–4 rozporządzenia, a nadto winny spełniać dodatkowe warunki określone w rozdziale 5 działu III rozporządzenia. W związku z powyższym zauważyć należy, że mimo, iż przepis § 18 ust. 1 oraz § 21 ust. 1 rozporządzenia odwołuje się do wyposażenia autobusu, to jednak uwzględniając poczynione wyżej uwagi, stwierdzić należy, że ustawodawca zawarł w tych przepisach prawa dodatkowe warunki techniczne, jakie powinien spełniać autobus uczestniczący w ruchu po drogach publicznych. Ponadto podkreślić należy, że w rozdziale 2 działu III rozporządzenia prawodawca zamieścił przepisy prawa odnoszące się do wyposażenia pojazdów samochodowych oraz przyczep, które to wyposażenie stanowi o spełnieniu warunków technicznych jakim mają odpowiadać pojazdy samochodowe oraz przyczepy, o których mowa w tym rozporządzeniu. Tak więc wyposażenie, o którym mowa w rozdziale 2 działu III rozporządzenia oraz wyposażenie, o którym mowa w § 18 i w § 21 rozporządzenia określa w sposób szczegółowy warunki techniczne jakie winien spełniać autobus. W tym stanie rzeczy uznać należy, że skoro, stosownie do treści § 18 ust. 1 pkt 13 oraz § 21 ust.1 rozporządzenia, autobusy regularnej komunikacji publicznej powinny być wyposażone w tablice kierunkowe, to brak tego wyposażenia rodzi skutek w postaci wykonywania przewozu regularnego w komunikacji publicznej autobusem nie odpowiadającym wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego i okoliczność ta uzasadnia zastosowanie sankcji określonej w Lp. 2.5.1. załącznika numer 3 do ustawy o transporcie drogowym. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyrokach: z 24 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1173/10; z 17 września 2014 r., sygn. akt 904/13; z 25 lutego 2015r., sygn. akt II GSK 2403/13; z 23 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1100/14; z 16 lipca 2015 r. sygn. akt II GSK 1556/14 i z 10 września 2015 r. sygn. akt II GSK 1620/14 – zatem można uznać, że jest ono utrwalone w orzecznictwie. W tym stanie rzeczy, z uwagi na materialnoprawny charakter stwierdzonych naruszeń, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.