II SA/Wa 579/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung (sprawozdawca), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Andrzej Góraj, Protokolant starszy sekretarz sądowy Izabela Kaliszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2016 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą – oddala skargę – Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lutego 2016r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymał w mocy własny rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., którym odmówił S. K. przyznania prawa do świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą. W motywach uzasadnienia organ wskazał, iż Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. zwolnił S. K. z dniem [...] lipca 2015 r. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Minister Spraw Wewnętrznych, po rozpoznaniu odwołania, rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] października 2015 r. uchylił zaskarżony rozkaz personalny i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Komendantowi Głównemu Policji. Decyzja została doręczona policjantowi w dniu 23 października 2015 r. W dniu 27 października 2015 r. do Komendanta Głównego Policji wpłynęło wystąpienie S. K. z dnia [...] października 2015 r., w którym ww. powołuje się na decyzję z dnia [...] października 2015 r. i zgłasza gotowość do niezwłocznego podjęcia służby w Policji na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Ponadto policjant wniósł o wypłatę zaległych pensji za okres od dnia zwolnienia, tj. od [...] lipca 2015 r. do chwili obecnej wraz z odsetkami za zwłokę w wypłacie należności. Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. S. K. został poinformowany o swojej sytuacji faktycznej i prawnej, wynikającej z faktu doręczenia decyzji [...] Ministra Spraw Wewnętrznych, stawienia się w służbie oraz konsekwencjach w zakresie prawa do uposażenia związanych z niepodjęciem służby. W dniu 28 października do Komendy Głównej Policji wpłynął wniosek S. K. z dnia [...] października 2015 r. o udzielenie urlopu wychowawczego w okresie od dnia [...] listopada 2015 r. do dnia [...] sierpnia 2016 r. Urlopu udzielono rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2015 r. W dniu 2 grudnia 2015 r. do Komendanta Głównego Policji wpłynęło wystąpienie skarżącego z dnia [...] listopada 2015 r., w którym wniósł o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania prawa do jednorazowego odszkodowania z tytułu wadliwego zwolnienia ze służby. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., wydanym na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.), odmówił przyznania S. K. prawa do świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zarzucił naruszenie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, wnosząc o przyznanie "prawa do świadczenia pieniężnego w wysokości uposażenia na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem ze służby". Rozpoznając przedmiotowy wniosek, Komendant Główny Policji wskazał, iż zgodnie z art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, policjantowi przywróconemu do służby przysługuje za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, nie więcej jednak niż za okres 6 miesięcy i nie mniej niż za 1 miesiąc. Takie samo świadczenie przysługuje osobie, o której mowa w ust. 3. Powołane świadczenie pieniężne, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, ma niewątpliwie charakter rekompensacyjny, przy czym nie budzi wątpliwości, że warunkiem koniecznym jego przyznania jest przywrócenie policjanta do służby w rozumieniu art. 42 ust. 1 ustawy o Policji, który stanowi, że uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji z powodu jej wadliwości stanowi podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne. Organ wyjaśnił, że o zwolnieniu policjanta ze służby można mówić tylko wówczas, gdy na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej został z danym policjantem rozwiązany stosunek służbowy. W takiej też sytuacji mamy do czynienia z funkcjonariuszem zwolnionym ze służby w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2015 r., poz. 900 z późn. zm.), któremu mogą być przyznane, w przypadku spełnienia określonych warunków, świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego. Decyzją o zwolnieniu ze służby, o której mowa w art. 42 ust. 1 ustawy o Policji, może być zatem tylko albo decyzja organu I instancji, w stosunku do której bezskutecznie upłynął termin do wniesienia odwołania albo decyzja organu II instancji, utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji o rozwiązaniu stosunku służbowego. Musi to więc być decyzja ostateczna w rozumieniu art. 16 § 1 Kpa. Tylko uchylenie lub stwierdzenie nieważności takiej decyzji z powodu jej wadliwości stanowi przywrócenie policjanta do służby, co w konsekwencji obliguje organ Policji do przyznania takiemu policjantowi świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 42 ust. 5 ustawy o Policji. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie występuje, bowiem rozkaz personalny nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2015 r. o zwolnieniu S. K. ze służby w Policji nie stanowił ostatecznej decyzji administracyjnej. Dodatkowo wyeliminowanie wymienionego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego decyzją nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 2015 r. nastąpiło w administracyjnym toku instancji na podstawie art. 138 § 2 kpa. Taki tryb eliminacji z obrotu prawnego danego rozstrzygnięcia nie pozwala na przyjęcie, że mamy do czynienia z przywróceniem do służby, o którym mowa w art. 42 ust. 1 ustawy o Policji. Powołany art. 138 § 2 Kpa nakłada bowiem na organ I instancji obowiązek ponownego rozpatrzenia danej sprawy w ramach tego samego postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy policjant zgłosił gotowość niezwłocznego podjęcia służby (art. 42 ust. 2 ustawy o Policji), czy też nie (por. wyr. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1450/10). Organ podkreślił również, że Minister Spraw Wewnętrznych, kontrolując w trybie odwoławczym rozkaz personalny nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2015 r., miał możliwość wstrzymania, jeszcze przed rozstrzygnięciem co do istoty, natychmiastowego wykonania badanej decyzji, niezależnie od tego, czy dostrzegał w tej decyzji wadliwość, czy też nie (art. 135 Kpa). Ewentualne skorzystanie przez organ odwoławczy z tej możliwości uprawniałoby policjanta do dalszego świadczenia służby w Policji na dotychczasowym stanowisku służbowym już w dacie doręczenia mu rozstrzygnięcia o wstrzymaniu natychmiastowego wykonania decyzji, co w konsekwencji czyniłoby bezprzedmiotowym "przywrócenie do służby" jako następstwo późniejszego uchylenia decyzji o zwolnieniu. Przedstawiony przykład stanowi dodatkowe potwierdzenie, że art. 42 ust. 1 ustawy o Policji nie znajduje zastosowania w przypadku instancyjnej kontroli nieostatecznej decyzji o zwolnieniu ze służby, tak jak miało to miejsce w omawianej sprawie. Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem skargi S. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze oraz piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2016 r. zaskarżonemu rozkazowi personalnemu zarzucił naruszenie art. 42 ust. 5 i dalsze ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie w sprawie, mimo tego, że w wyniku zastosowania przez Komendanta Głównego Policji w rozkazie personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. rygoru natychmiastowej wykonalności z art. 108 kpa, skarżący został zwolniony ze służby i pozostawał poza służbą w okresie od [...] lipca 2015 r. do [...] listopada 2015 r. Wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego organu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.), policjantowi przywróconemu do służby przysługuje za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnienie, nie więcej jednak niż za okres 6 miesięcy i nie mniej niż za 1 miesiąc. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że świadczenie to ma charakter rekompensacyjny, przy czym nie budzi zdaniem Sądu wątpliwości, że warunkiem koniecznym do jego przyznania jest przywrócenie policjanta do służby w rozumieniu art. 42 ust. 1 ustawy o Policji, który stanowi, że uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji z powodu jej wadliwości stanowi podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne. Należy zgodzić się z organem, że w przedmiotowej sprawie rozkaz personalny nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2015 r. nie stanowił ostatecznej decyzji administracyjnej, a jego wyeliminowanie z obrotu prawnego nastąpiło w administracyjnym toku instancji na podstawie art. 138 § 2 kpa. Tryb ten nie pozwala na przyjęcie, że mamy do czynienia z przywróceniem do służby, o którym mowa w art. 42 ust. 1 ustawy o Policji. Art. 138 § 2 kpa nakłada na organ pierwszej instancji obowiązek ponownego rozpatrzenia danej sprawy w ramach tego samego postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy policjant zgłosił gotowość niezwłocznego podjęcia służby. Decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza Policji ze służby ma charakter konstytutywny, rozwiązuje ona bowiem istniejący dotąd administracyjnoprawny stosunek służbowy. Mimo, iż art. 130 § 2 kpa przewiduje wstrzymanie wykonania decyzji w wypadku wniesienia odwołania w terminie i w konsekwencji decyzja o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza, który się od niej odwołał, uzyskuje moc prawną dopiero od dnia wydania decyzji odwoławczej, to jednak nie ulega wątpliwości, że zaskarżona odwołaniem decyzja o zwolnieniu pozostaje do tego czasu w obrocie prawnym i w takiej sytuacji funkcjonariusz nie ma możliwości skorzystać z instytucji przywrócenia do służby przewidzianej w art. 42 ust. 1 ustawy o Policji. Skarżący utrzymuje, że skutki prawne, określone w art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, ww. ustawa wiąże z każdym uchyleniem decyzji o zwolnieniu ze służby, również w zwykłym toku instancyjnym. Jest to pogląd błędny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2009 r., I OSK 653/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl (przywołany w skardze przez skarżącego) stwierdził, że "Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 42 ust. 3 powołanej ustawy o Policji. Artykuł ten reguluje skutki uchylenia lub stwierdzenia nieważności w trybach nadzwyczajnych (art. 42 ust 1 powołanej ustawy o Policji) nie ma zastosowania do zaskarżalności w toku instancji, a zatem do uchylenia decyzji nieostatecznej na podstawie art. 138 § 2 kpa.". Przepis art. 42 ust. 1 i kolejne ustawy o Policji wyraźnie mówią o "decyzji", nie o decyzji organu I instancji, czy decyzji organu II instancji. Zdaniem Sądu zapis ten świadczy o odniesieniu się przez ustawodawcę do decyzji administracyjnej w sensie ostateczności materialnej i formalnej. Nie może to być więc decyzja organu I instancji, od której służy i od której wniesiono odwołanie. Zwyczajny tok instancyjny w kodeksie postępowania administracyjnego umożliwia uchylenie decyzji organu I instancji również tych opatrzonych rygorem natychmiastowej wykonalności. Nie oznacza to, że zastosowanie któregokolwiek ze sposobu zakończenia postępowania odwoławczego z art. 138 kpa, polegającego na uchyleniu decyzji organu I instancji, wywołuje skutki określone w art. 42 ust. 1 i dalszych ustawy o Policji, nawet w przypadku, gdy decyzja organu I instancji została już wykonana. Wykonanie decyzji nie wywołuje sytuacji powstania "ostateczności" decyzji. Tym samym, zdaniem Sądu, skutki określone w art. 42 ust. 1 i następne ustawy o Policji nie występują w przypadku procedowania w zwykłym toku instancji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 132 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak sentencji.