II SA/Gd 324/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 7 września 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. M. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 lutego 2016 r. Decyzja SKO utrzymała w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 31 grudnia 2015 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-gastronomicznego z częścią hotelowo-mieszkalną i infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] obręb C., gmina C. Zaskarżoną decyzję wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 31 grudnia 2015 r., nr [...], Wójt Gminy odmówił ustalenia M. N. warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji uznając, że projektowana inwestycja nie spełnia wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według organu brak jest przynajmniej jednej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań w zakresie kontynuacji funkcji oraz ustalenie parametrów architektoniczno-budowlanych dla nowej zabudowy. Uzasadnienie decyzji wskazuje, że ocenę taką przygotowano w oparciu o sporządzoną, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1, pkt 1-5 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obszar analizowany wyznaczono w odległości 516 m od granic działki nr [...], ponieważ front działki od strony drogi publicznej krajowej (dz. nr [...]) wynosił około 172 m. Obszarem analizowanym objęto działki zabudowane nr [..]-[...] obr. C. uznając, że nie ma podstaw do rozszerzenia jego granic. Ustalono, że działka posiada dostęp do drogi publicznej krajowej nr [...] dz. nr [...] przez drogę wewnętrzną (dz. nr [...]) oraz działkę nr [...] (wg załącznika graficznego). Analiza wykazała, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji wzdłuż drogi krajowej, nie ma żadnej zabudowy kubaturowej, występują przede wszystkim tereny rolne, tereny zieleni nieuporządkowanej. W dalszym sąsiedztwie w części południowej terenu analizowanego usytuowana jest przede wszystkim zabudowa mieszkalna jednorodzinna oraz zabudowa siedliskowa. Na działce nr [...] usytuowany jest budynek obecnie nieużytkowy. Na żadnej z działek objętych obszarem analizowanym nie ma budynków o funkcji usługowej hotelowej i gastronomicznej. Planowana funkcja: budowa budynku handlowo - gastronomicznego z częścią hotelowo-mieszkalną i infrastrukturą towarzyszącą nie spełnia więc wymagania dotyczącego kontynuacji funkcji zabudowy sąsiedniej. W zakresie pozostałych parametrów wnioskowana zabudowa kontynuuje szerokość elewacji, geometrię dachu i wysokość do gzymsu dachu, nie kontynuuje natomiast szerokości elewacji i wysokości do kalenicy dachu. Z analizy wynikało, że w sąsiedztwie wnioskowanej działki nr [...] wzdłuż drogi krajowej nie ma żadnego budynku, który mógłby stanowić kontynuację linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Budynki zlokalizowane w części południowej terenu położone są wzdłuż innej drogi publicznej - dz. nr [...] w odległości od 6 m do 15 m. Zabudowa zagrodowa zlokalizowana na działce nr [...] położona jest w głębi terenu w charakterystycznym układzie siedliskowym. Inwestycja zatem nie posiada kontynuacji linii zabudowy zgodnie z § 4 ust. 1-3 ww. rozporządzenia. Wobec tego, organ uznał również, że nie ma też podstaw do potraktowania wnioskowanej inwestycji na szczególnych zasadach jak to wynika z § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia. Odwołując się od tej decyzji M. N. zarzucił naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że planowana inwestycja nie kontynuuje funkcji zabudowy oraz, że wprowadzenie obiektu o zabudowie handlowo-gastronomicznej z częścią hotelowo-mieszkalną i infrastrukturą towarzyszącą zakłóci obecną już funkcję zabudowy, podczas gdy charakter nowo wprowadzanej funkcji pozwala na przyjęcie, iż będzie ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także w przyszłości nowowprowadzona funkcja nie ograniczy obecnie istniejących, w konsekwencji bezpodstawną odmowę ustalenia warunków zabudowy. Zarzucił również uchybienia procesowe, które miały wpływ na wynik postępowania, przez nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań w charakterze świadków właścicieli sąsiadujących nieruchomości dla ustalenia, że nie widzą oni przeciwwskazań, aby w ich sąsiedztwie powstała zabudowa handlowo-gastronomiczna z częścią hotelowo-mieszkalną i infrastrukturą towarzyszącą. Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 24 lutego 2016 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję podtrzymując stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie braku spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa i braku kontynuacji funkcji. Kolegium podkreśliło, że z niekwestionowanego stanu faktycznego wynika, że w granicach prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego przy drodze publicznej krajowej (dz. [...]), nie występują żadne zabudowania. Brak jakiejkolwiek zabudowy w obszarze analizowanym stanowi podstawową barierę w możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy w ogóle. Faktem jest, że w części południowej obszaru analizowanego występują działki zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Jednakże działki te zlokalizowane są wzdłuż innej drogi publicznej (dz. [...]). Droga ta nawet pośrednio nie łączy się z drogą publiczną krajową w promieniu 50 m. Zatem w świetle brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można było uznać tych działek za działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej. Wobec tego organ pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że w granicach obszaru analizowanego nie występują działki sąsiednie spełniające wymagania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. dostępne z tej samej drogi publicznej, zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Co do dostępu działki nr [...] do drogi publicznej SKO ustaliło na podstawie wniosku inwestora, że działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej krajowej poprzez gminną drogę wewnętrzną (dz. nr [...]) oraz działkę nr [...] (zgodnie z załącznikiem). Na załączonym do wniosku "Planowanym sposobie zagospodarowania terenu — część działki [...]" inwestor wskazał, że dla celów uzyskania dostępu do drogi publicznej krajowej zamierza zakupić część działki nr [...] o powierzchni ok. 1186 m2. W aktach sprawy brak jest jednak jakiejkolwiek ugody, umowy przedwstępnej między inwestorem a właścicielem działki nr [...] lub oświadczenia, zgody tegoż właściciela na korzystanie w zamierzony przez inwestora sposób z działki nr [...]. Nie przedłożono również żadnej służebności gruntowej, podczas gdy możliwość korzystania z pośredniego dostępu do drogi publicznej powinna być prawnie uregulowana i zapewniać terenowi inwestycji realny i trwały dostęp do drogi publicznej. Samo położenie działki nr [...] wzdłuż drogi publicznej nie gwarantuje jej tego dostępu. Wobec tego SKO uznało, że inwestycja objęta zaskarżoną decyzją nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej, albowiem uregulowanie prawnego dostępu do drogi publicznej powinno nastąpić już na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, co nie miało w niniejszej sprawie miejsca. W skardze na powyższą decyzję zarzucono naruszenie: - przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że brak jakiejkolwiek zabudowy w obszarze zabudowanym stanowi podstawową barierę w możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy w ogóle, podczas gdy z treści przepisu nie wynikają takie przesłanki, - przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że planowana inwestycja nie kontynuuje funkcji zabudowy, i w konsekwencji bezpodstawną odmowę ustalenia warunków zabudowy, - przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędne zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że wprowadzenie obiektu o zabudowie handlowo - gastronomicznej z częścią hotelowo - mieszkalną i infrastrukturą towarzyszącą zakłóci obecną już funkcję zabudowy, podczas gdy charakter nowowprowadzonej funkcji pozwala na przyjęcie, że będzie ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także że w przyszłości ta nowo wprowadzana funkcja nie ograniczy obecnie istniejącej, - przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 i 77 k.p.a., które miało wpływ na wynik postępowania przez nierozważenie, a przez to nie rozpatrzenie w sposób prawidłowy całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, zwłaszcza nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań w charakterze świadków właścicieli sąsiadujących nieruchomości dla ustalenia, że nie widzą oni przeciwwskazań, aby w ich sąsiedztwie powstała zabudowa handlowo-gastronomiczna z częścią hotelowo- mieszkalną i infrastrukturą towarzyszącą, - przepisów prawa procesowego, tj. art. 15 k.p.a., które miało wpływ na wynik postępowania poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i nie przeprowadzenie właściwej kontroli decyzji organu pierwszej instancji przejawiające się w tym, że organ administracyjny nie skontrolował zasadności zarzutów skarżącego w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz uznanie, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji winna zostać wydana w oparciu o dodatkowy jeszcze przepis prawa materialnego, tj. art. art. 61 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, podczas gdy postępowanie dowodowe przed organem pierwszej instancji nie sprowadziło żadnych wątpliwości do uznania, że planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżący nie zgadza się z oceną organów, że brak zabudowy w obszarze analizowanym uniemożliwia ustalenie warunków dla projektowanej inwestycji. Jeśli bowiem projektowana zabudowa nie będzie naruszać ładu przestrzennego na danym terenie, to nie można ograniczać inwestora w zagospodarowaniu terenu. Skarżący podkreślił, że zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, w szczególności, gdy najbliższa działka sąsiednia oddalona jest od działki skarżącego o ponad 1,5 m. Dodatkowo skarżący zarzucił brak ustosunkowania się organu do zarzutów odwołania oraz powołanie się na nową podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy w postaci braku dostępu do drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Poddana kontroli legalności w postępowaniu przed sądem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydana w oparciu o przepisy materialne ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778) zwanej dalej u.p.z.p. Utrzymano nią w mocy decyzję Wójta Gminy odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo – gastronomicznego z częścią handlowo – mieszkalną i infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] obręb C., gmina C. Organy obu instancji za przyczynę odmowy ustalenia warunków zabudowy uznały brak spełnienia warunków dobrego sąsiedztwa z uwagi na brak kontynuacji funkcji występującej w obszarze analizowanym na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej. Organ odwoławczy dodatkowo uwagę zwrócił na brak dostępu działki nr [...] do drogi publicznej w rozumieniu przepisów art. 2 pkt 14 u.p.z.p., a tym samym niespełnienie warunków z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Z takim stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji zgadza się sąd orzekający w niniejszej sprawie. Podstawą kwestionowanych rozstrzygnięć jest przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Badanie dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie, w tym sporządzonej przez organ pierwszej instancji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., wypisów z ewidencji gruntów oraz treści wniosku skarżącego, potwierdza prawidłowość stanowiska przyjętego przez SKO. Odnosząc się zatem do kwestii zarówno braku "dobrego sąsiedztwa" jak i braku dostępności do drogi publicznej należy podkreślić, że zasadnicze znaczenie ma treść wniosku inwestora i dołączone do niego dokumenty, jak również wynik analizy urbanistycznej. Z wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej na działce nr [...] w obrębie C., gmina C., wynikało, że inwestor planował skomunikować działkę zainwestowaną z drogą publiczną krajową nr [...], stanowiącą działkę nr [...], poprzez działkę nr [...] i działkę gminną drogową nr [...]. Z danych z ewidencji gruntów wynikało, że działka nr [...] stanowi własność osób fizycznych, M. i T. K., a objęte nią grunty mają przeznaczenie rolne, leśne i jako nieużytki. Wskazany przez inwestora sposób skomunikowania zainwestowanej działki wiąże organy uprawnione do orzekania w sprawie warunków zabudowy, co czyni je nieuprawnionymi do rozważania alternatywnych rozwiązań komunikacyjnych. Jest to o tyle istotne dla rozstrzygnięcia niniejszego wniosku o warunki zabudowy, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., dokonywana jest przy uwzględnieniu zagospodarowania działki bądź działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej. Działka nr [...] sąsiaduje zarówno z drogą publiczną stanowiącą działkę nr [...], jak i od strony południowej z działką drogową o nr. [...] mającej charakter drogi publicznej. Inwestor jednak przewidział skomunikowania planowanej inwestycji z drogą objętą działką nr [...] i w związku z tym analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu musiała uwzględniać warunki zabudowy i zagospodarowania panujące na działkach sąsiednich dostępnych z drogi publicznej – działki nr [...]. Organ przystępując do badania, czy możliwe jest ustalenie dla danego zamierzenia warunków zabudowy, winien dokonać analizy i ustalić, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę i który jest dostępny z tej samej drogi publicznej, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Aby można było ustalić warunki dla nowej zabudowy, a więc rozważyć, czy zachodzą wymagane prawem przesłanki, na terenie sąsiadującym musi znajdować się co najmniej jeden obiekt, gdyż tylko wówczas będzie możliwe ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Brak natomiast na określonym obszarze obiektu o podobnych parametrach skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zabudowa istniejąca musi znajdować się na działce sąsiedniej, którą należy rozumieć w sposób szeroki przy uwzględnieniu wymogów ładu urbanistycznego. Oznacza to, że teren, na którym planowana jest inwestycja, nie musi bezpośrednio graniczyć z działką zabudowaną. Za działkę sąsiednią należy również uznać nieruchomość lub jej część położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (por. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2013 r., sygn. akt II OSK 813/12, LEX nr 1559908). W rozpoznawanej sprawie prawidłowo wyznaczono obszar analizowany, zgodnie z zasadami wynikającymi z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), co nie jest zresztą przedmiotem sporu. Na tej podstawie organy doszły do wniosku, że na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej nr [..]., z którą skomunikowanie działki nr [...] zaplanował inwestor, nie ma jakiejkolwiek zabudowy, która mogłaby stanowić model porównawczy do określenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, przede wszystkim dla kontynuacji funkcji. Wzdłuż wskazanej drogi krajowej w sąsiedztwie działki nr [...] nie ma żadnych zabudowań kubaturowych, a tereny sąsiadujące spełniają przede wszystkim funkcje rolne i funkcje zieleni nieuporządkowanej. Natomiast zabudowa mieszkaniowa i siedliskowa zlokalizowana na działkach położonych w południowej części obszaru analizowanego ma dostęp do innej drogi publicznej, to jest do działki nr [...], przez którą inwestor nie zaplanował skomunikowania działki nr [...] dla potrzeb planowanej zabudowy. W tej sytuacji brak jakiejkolwiek zabudowy na działkach sąsiadujących z terenem inwestycji dostępnych z działki nr [...] uniemożliwiał zadośćuczynienie wymogowi zasady dobrego sąsiedztwa, której celem jest uzależnienie zmian w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Sąd zgadza się z SKO również w kwestii niespełnienia warunku dostępu działki skarżącego do drogi publicznej mimo tego, że inwestowana działa znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie drogi krajowej (dz. nr [...]). Jak wynika z map znajdujących się w aktach sprawy, w tym z mapy przedłożonej wraz z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, planowany dojazd z działki [..] do drogi publicznej – drogi krajowej nr [...] ma się odbywać się poprzez drogę wewnętrzną - działkę nr [...] stanowiącą własność M. i T. K. oraz poprzez drogę wewnętrzną gminną działkę nr [...]. Jak prawidłowo ustaliło SKO, z wniosku inwestora wynikało, że zamierza nabyć na własność część działki nr [...] odpowiadająca powierzchni około 1186 m2. Z akt nie wynika natomiast, aby inwestor podjął w tym kierunku jakiekolwiek kroki faktyczne bądź prawne, nie ma również stanowiska właścicieli działki nr [...] wobec zamiarów skarżącego. Wyjaśnić trzeba, że stosownie do art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zgodnie z art. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.) drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 kategorii dróg: krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych. Warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Dostęp ten może być bezpośredni – jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni - przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne (drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych). Od nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, aż do drogi publicznej, dostęp ten na całej trasie musi spełniać wymogi art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Z załączników graficznych do decyzji pierwszej instancji, ilustrujących położenie działki nr [...] względem działki nr [...] stanowiącej drogę krajową nr [...] wynika, że działka nr [...] jest położona wzdłuż tej drogi, co wskazywałoby na jej faktyczną dostępność do drogi publicznej. Wyjaśnić jednak należy, że położenie terenu planowanej inwestycji bezpośrednio przy drodze publicznej nie jest równoznaczne z dostępem prawnym tego obszaru do tej drogi. Nie zawsze istnieje bowiem możliwość wykonania zjazdu na działkę z drogi publicznej, co ma miejsce m.in. w przypadku lokalizowania wjazdu na działkę bezpośrednio za skrzyżowaniem dróg o dużym natężeniu ruchu, czy bezpośrednio z autostrady. Możliwa jest zatem sytuacja, gdy nieruchomość granicząca bezpośrednio z drogą publiczną nie będzie mogła być obsługiwana komunikacyjnie przez tę drogę. Jednakże w rozpoznawanej sprawie wskazane we wniosku przez skarżącego skomunikowanie działki nr [...] nie miało mieć charakteru bezpośredniego, ale miało odbywać się pośrednio, poprzez nieruchomość stanowiącą własność prywatną – działkę nr [...] do drogi gminnej wewnętrznej działki nr [...]. W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. należy rozumieć jako dostęp i faktyczny i prawny. Dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Faktyczny polega na rzeczywistym zapewnieniu możliwości przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Z definicji art. 2 pkt 14 u.p.z.p. wynika, że dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną jest samodzielnym sposobem dostępu do drogi publicznej, niezależnym od innych sposobów dostępu wymienionych w tym przepisie, a więc dostępu bezpośredniego lub poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 419/12, dostępny na stronie https://orzeczenia .nsa.gov.pl). Ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, której dostęp do drogi publicznej miałby odbywać się przez drogę wewnętrzną wymaga dokonania uzgodnienia sposobu dojazdu z właścicielem (zarządcą drogi wewnętrznej). Uzgodnienie takie może nastąpić, jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 184/08, LEX nr 513842, tylko w formie umowy czy też oświadczenia zarządcy odnośnie możliwości korzystania z drogi wewnętrznej, oczywiście jeżeli brak jest orzeczonej prawomocnie przez sąd powszechny odpowiedniej służebności drogowej w postaci drogi koniecznej. Uzyskanie stosownego uzgodnienia spoczywa na podmiocie, który wystąpił o ustalenie warunków zabudowy. W niniejszej sprawie inwestor dołączył do wniosku zgodę właściciela działki nr [...] (wójta Gminy) na korzystanie z drogi wewnętrznej, ale uzgodnienie korzystania z działki nr [...] jako drogi wewnętrznej, celem dojazdu do działki nr [...], z jej właścicielami nie miało miejsca. To zaś wyklucza możliwość przyjęcia, że działka nr [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej w znaczeniu prawnym, przy takim sposobie skomunikowania, który wynika z wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Sąd w składzie orzekającym opowiada się za tym stanowiskiem judykatury, według którego warunek dostępu do drogi publicznej musi być spełniony już na etapie ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 240/13, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zapewnienie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej jest bowiem jednym z kilku warunków, od spełnienia których uzależniona jest możliwość pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy. Z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wynika, że warunki zabudowy można ustalić tylko dla takiego terenu, który na chwilę wydania decyzji posiada dostęp do drogi publicznej. Zdaniem sądu oświadczenie inwestora o planowanym nabyciu na własność części działki nr [...] o powierzchni około 1186 m2 nie jest wystarczające do przyjęcia, że działka skarżącego ma zagwarantowany dostęp do drogi publicznej w rozumieniu prawnym. Właściciele działki nr [...] nie wyrazili zgody na korzystanie z ich nieruchomości przez skarżącego. W przypadku bowiem dróg wewnętrznych niestanowiących własności gminy, lecz innych osób korzystanie z nich jest możliwe jedynie w oparciu o czynność prawną obejmującą taką zgodę w sposób wyraźny. W takiej sytuacji należało zaakceptować zaskarżone rozstrzygnięcie SKO i przyjąć za prawidłową odmowę ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji również z powodu braku spełnionego warunku dostępności do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Tylko łączne spełnienie warunków określonych w art. 61 ust.1 u.p.z.p. uzasadnia ustalenia warunków zabudowy inwestycji. W konsekwencji niespełnienie chociażby jednego z nich uzasadnia odmowę ustalenia warunków zabudowy. W kontrolowanej sprawie zabrakło spełnienia dwóch przesłanek, jednej wynikającej z braku "dobrego sąsiedztwa" (art. 61 ust. 1 pkt 1) i drugiej – braku dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2). Z tych względów nietrafne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia wymienionych przepisów prawa materialnego. Sąd odmówił też zasadności zarzutom procesowym skargi, nie dostrzegł bowiem uchybień przepisom postępowania, które miałyby istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Organ odwoławczy, z mocy ustawy uprawniony do ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy tożsamej ze sprawą rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji, w sposób prawidłowy i w ramach przyznanych kompetencji dokonał ponownie analizy ujawnionych okoliczności sprawy, ustalił stan faktyczny i dokonał subsumpcji przepisów art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stosownie do poczynionych ustaleń. Wbrew twierdzeniom skarżącego dostrzeżenie przez organ odwoławczy braku spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie pozbawia rozpoznawanej sprawy tożsamości ze sprawą rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji. Oba organy orzekały bowiem w ramach tej samej podstawy prawnej, a mianowicie art. 61 ust. 1 u.p.z.p., i w tym zakresie nie nastąpiła żadna zmiana decydująca o tożsamości sprawy administracyjnej. Wyjaśnić należy, że w świetle przesłanek warunkujących ustalenie warunków zabudowy określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowisko właścicieli działek sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji akceptujące jej powstanie nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, dlatego też brak pozyskania zeznań wskazanych osób nie stanowi uchybienia procesowego. Sąd zgadza się ze stanowiskiem skarżącego, że w ramach kontynuacji funkcji można byłoby również rozważać uzupełnienie istniejącej zabudowy o funkcję z nią niekolidującą. Zatem usługi hotelarskie czy gastronomiczne połączone z funkcją mieszkalną można byłoby uznać za kontynuację czystej funkcji mieszkalnej (jako funkcja uzupełniająca i niekolidująca), jednakże musiałoby wynikać z analizy urbanistycznej, że w obszarze analizowanym znajduje się jakaś zabudowa dostępna z tej samej drogi publicznej, którą planowana zabudowa mogłaby uzupełniać. Tego zaś zabrakło w okolicznościach niniejszej sprawy, jak prawidłowo ustaliły organy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718), oddalił skargę jako bezzasadną.