II SA/Gd 240/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 16 października 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia 16 grudnia 2011 r., [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej K. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. K. W. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 stycznia 2013 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 16 grudnia 2011 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 7 kwietnia 2009 r. K. W. zwróciła się do Wójta Gminy o ustalenie warunków zabudowy dla realizacji inwestycji polegającej na budowie budynku drewnianego parterowego bez stałego fundamentu o funkcji rekreacji indywidualnej zlokalizowanej na działce nr [...] obr. [...], gmina K. Wójt Gminy decyzją z dnia 8 lipca 2010 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji uznając, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione warunki wynikające z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania uznając, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił należycie okoliczności sprawy, decyzją z dnia 24 stycznia 2011 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę Wójt Gminy decyzją z dnia 16 grudnia 2011 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że na podstawie ponownie przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono, że działka objęta wnioskiem o nr [...], jak również działki sąsiednie są zabudowane budynkami o charakterze letniskowym i gospodarczym ( bezpośrednio przyległe). Zarówno na przedmiotowej działce jak i działkach o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] występuje zróżnicowana zabudowa letniskowa i gospodarcza. Ustalono, że w stosunku do działek o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i w odniesieniu do przedmiotowej działki jest prowadzone postępowania administracyjne w sprawie nielegalnej zabudowy. W odniesieniu zaś do działek o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] zostały wydane decyzje na rozbiórkę istniejących obiektów budowlanych. W odniesieniu do przedmiotowej działki, jak w również w odniesieniu do działek o numerach: [...], [...], [...], i [...], [...], [...], [...], [...] oraz dla działek od nr [...] do nr [...] nie zostały wydane decyzje o pozwoleniu na budowę. Organ wskazał, że w obszarze analizowanym, w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej inwestycją znajdują się działki zabudowane w sposób uniemożliwiający określenie parametrów, cech i wskaźników planowanej zabudowy, a obiekty wzniesione nielegalnie nie mogą posłużyć do określenia wymogów dla nowej zabudowy. Wobec tego organ uznał, że nie ma możliwości ustalenia parametrów zabudowy dla planowanej inwestycji, gdyż żadna z działek w obszarze oddziaływania nie stanowi "dobrego sąsiedztwa" dla nowej zabudowy, a tym samym nie został spełniony warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wyjaśnił, że działka [...] nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej (ul. [...] – droga powiatowa). Dostęp jest możliwy przez teren dróg wewnętrznych, tj. działkę nr [...] stanowiącą własność Cz. P. oraz działkę nr [...] stanowiącą drogę gminną. K. W. dołączyła do wniosku oświadczenie Cz. P. z dnia 2 kwietnia 2009 r., w którym właściciel działki drogowej nr [...] wyraził zgodę na przejazd przez jego działkę. Organ uznał jednak, że tego rodzaju oświadczenie nie jest wystarczające do przyjęcia, że działka ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. W dalszej kolejności organ wskazał, że w obszarze analizowanym brak jest sieci infrastruktury technicznej, zaś przedłożona przez skarżącą umowa z dnia 10 lipca 2008 r. z "A" S.A. w G. dotyczy świadczenia przez dostawcę usługi kompleksowej do obiektu K. B. II działka nr [...] na potrzeby rolne. Tym samym nie została spełniona przesłanka wynikająca z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy. Według organu planowana inwestycja nie spełnia również warunku wynikającego z przepisu art. 61 ust. 5 ustawy, albowiem jest zlokalizowana na terenie objętym formą ochrony zabytków na podstawie ustawy z dnia 23 lipca 2003r o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162,poz.1658). Wieś K. B. wraz z jej otoczeniem jest wpisana do rejestru zabytków województwa pod nr [...]. Zamierzona inwestycja kolidowałaby z regularnym i starannie zakomponowanym układem przestrzennym zabytku. W ocenie organu w niniejszej sprawie spełniony został jedynie warunek wynikający z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy, gdyż działka nr [...] RIVb stanowi grunty rolne i zgodnie art. 7 ust. 2 w trybie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze. W konsekwencji organ pierwszej instancji uznał, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione cztery z pięciu warunków wynikających z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tym samym brak jest podstaw do wydania rozstrzygnięcia, o które wnioskowała skarżąca. W odwołaniu od powyższej decyzji K. W. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła błędną interpretację przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czego skutkiem jest naruszenie prawa własności poprzez pozbawienie właściciela prawa do zagospodarowania działki zgodnie z jego wolą. Zarzucono ponadto naruszenie przepisów art. 10 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a. Odwołująca podniosła, że na działce nr [...] istnieje zabudowa w postaci domku letniskowego, co do której organy nie prowadzą postępowania administracyjnego i nie ma pozwolenia na budowę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 23 stycznia 2013 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że granice obszaru analizowanego wyznaczono zgodnie z § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588). Granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 180 m od granic działki nr [...] w kierunku południowym i północnym, 220 m w kierunku zachodnim, 350 m w kierunku wschodnim. W tak wyznaczonym obszarze analizowanym znaczną część tego obszaru zajmują grunty rolne. Wskazując, że na działce nr [...] (obecnie [...]) znajduje się budynek gospodarczy z pokojami na wynajem, a na działce nr [...] występuje zabudowa — budynek mieszkalny i gospodarczy, Kolegium zajęło stanowisko że budynki o funkcji mieszkaniowej i gospodarczej nie mogą stanowić wzoru dla planowanej zabudowy o funkcji rekreacyjnej (budynek drewniany bez fundamentów). W dalszej kolejności organ wskazał, że w obszarze analizowanym występuje wprawdzie zabudowa letniskowa, lecz jest to zabudowa powstała nielegalnie, która nie może stanowić wzoru dla planowanej na działce nr [...] zabudowy. Kolegium podtrzymało stanowisko organu pierwszej instancji, że w obszarze analizowanym brak jest co najmniej jednej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, a tym samym brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Jednocześnie Kolegium nie podzieliło stanowiska organu pierwszej instancji w zakresie braku dostępu przedmiotowej działki do drogi publicznej. Według Kolegium oświadczenie właściciela działki nr [...] (droga wewnętrzna) o wyrażeniu zgody na korzystanie z tej drogi w celu dojazdu do działki nr [...] jest wystarczające do uznania, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej. Kolegium podkreśliło, że działka nr [...] stanowiącą drogę wewnętrzną, przyległa do drogi powiatowej, jest własnością gminy, co uprawnia wnioskodawcę do swobodnego z niej korzystania, zaś brak nawierzchni na niej nie ma znaczenia dla rozpatrzenia sprawy. W odniesieniu do ustaleń Wójta w kwestii uzbrojenia terenu Kolegium wyjaśniło, że ustawodawca nie wymaga, aby uzbrojenie terenu było pełne w dacie planowania inwestycji. Wystarczy, że jest ono projektowane i np. jego powstanie jest zagwarantowane w drodze umowy między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji mógł wezwać wnioskodawczynię do przedłożenia aktualnej umowy, względnie pisma, z którego wynikałaby potencjalna możliwość zapewnienia dostawy energii elektrycznej. Kolegium zwróciło uwagę, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób dostateczny, czy planowana inwestycja jest niezgodna z decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 17 czerwca 2005 r. o wpisie do rejestru zabytków województwa pomorskiego, pod numerem rejestru [...] zabytku "układ ruralistyczny wsi K. B. I i II w granicach historycznych wraz z otoczeniem". Wskazane uchybienia w ocenie Kolegium nie zmieniły jednak ogólnej oceny rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, albowiem jego podstawą był brak spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Zdaniem organu odwoławczego także okoliczność, że przed wydaniem decyzji organ I instancji nie zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w sprawie, nie miał wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż z akt sprawy wynika, że wnioskodawczyni uczestniczyła aktywnie w postępowaniu, składała wnioski, miała możliwość przeglądania akt sprawy, a w związku z czym przyjąć należy, że organ I instancji umożliwił jej czynny udział w postępowaniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku K. W. zarzuciła organom I i II instancji naruszenie przepisu art. 10 § 1 K.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej dostępu do zgromadzonych w sprawie dokumentów. W ocenie skarżącej organy procedujące w sprawie w sposób niewystarczający zebrały i wyjaśniły materiał dowodowy, w szczególności nie wyjaśniły stanu zabudowy na działce nr [...] oraz na działkach sąsiadujących z działką skarżącej. Skarżąca nie podzieliła stanowiska Kolegium odnośnie nielegalności zabudowy na działkach nr [...], [...], [...], [...] wskazując, że zgodnie z "różnymi edycjami" prawa budowlanego budynki o charakterze letniskowo – gospodarczym nie wymagały pozwolenia na budowę i podlegały jedynie zgłoszeniu. W dalszej kolejności skarżąca zarzuciła, że Kolegium nie rozpoznało zarzutów odwołania. W ocenie K. W. organy dokonały mylnej interpretacji przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca nie podzieliła nadto stanowiska organu odwoławczego odnośnie prawidłowości określenia obszaru analizowanego, wskazując że wyznaczenie obszaru, w którym teren łąkowy obejmuje 350 m, zaś teren wsi, na którym występuje teren zabudowy obejmuje 220 m może wskazywać na tendencyjne i wadliwe postępowanie. Wątpliwości skarżącej budzi również okoliczność, że obie decyzje Kolegium wydane zostały pod kierownictwem tej samej osoby. Nadto zwróciła uwagę, że w zaskarżonych rozstrzygnięciach organy nie wyjaśniły oraz powielały wadliwą nazwę miejscowości, w której zlokalizowana jest działka skarżącej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację i stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Kierując się powyższymi przesłankami Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę stwierdzając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy narusza przepisy prawa materialnego w stopniu, który wywarł wpływ na wynik sprawy oraz przepisy postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Kontroli legalności w przedmiotowym postępowaniu poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 16 grudnia 2011 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej na działce nr [...] położonej w obrębie K. B. II, gmina K. stanowiącej własność K. W. Materialnoprawną podstawą zaskarżonych decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą, a w szczególności art. 59 i art. 61 ust. 1 pkt 1, 3 i 5. Przepis art. 59 ust. 1 ustawy stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Odpowiednio stosuje się przy tym art. 50 ust. 2, określający jakie roboty budowlane nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (warunków zabudowy). Z kolei będący materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia Kolegium przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jak wynika z treści przytoczonego przepisu, dla pozytywnego wydania decyzji o warunkach zabudowy muszą być spełnione łącznie wszystkie wymienione w nim przesłanki. Należy podkreślić, że określona w punkcie 1 kontynuacja istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę "dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jak przyjmuje się w doktrynie, a zostało to zaakceptowane przez orzecznictwo sądowoadministracyjne, celem jej jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, w szerokim rozumieniu tego pojęcia z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, która jednakże nie może być pojmowana zbyt rozlegle i którą dla każdego przypadku określa się oddzielnie (por. Z Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, str. 493-495). Pojęcie działki sąsiedniej można rozumieć jako graniczącej bezpośrednio (znaczenie wąskie) lub znajdującej się w pewnym obszarze (znaczenie szerokie). W judykaturze oraz doktrynie utrwalony jest już pogląd, że pojęcie "działki sąsiedniej", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy go odnosić do wszystkich nieruchomości znajdujących się obszarze analizowanym, a nie tylko do nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestora (tak: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", pod red. Prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2005, str. 494-495; m. in. wyroki NSA z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 617/07, z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, dostępne w Internecie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się zatem, że działka sąsiednia to nieruchomość położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną, którą dla każdego przypadku należy określić oddzielnie. Oczywiście nie mogą to być działki odległe, w każdym przypadku należy kierować się ratio legis art. 61 ustawy, którym jest utrzymanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 roku, sygn. akt II OSK 646/06, Baza orzeczeń LEX nr 322329). Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Literalne brzmienie przepisu nakazywałoby wokół działki inwestowanej (a zatem po okręgu) wyznaczyć obszar w odległości minimalnej oznaczonej jako "trzykrotna odległość frontu działki objętej wnioskiem" (minimalna odległość – 50 m). Trzeba jednak przepis ten wykładać w taki sposób, że ustawodawca pozostawił organom administracji pewną swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając przy tym, iż ma on obejmować teren wokół działki, nie musi być w kształcie koła (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 stycznia 2009r., sygn. akt II SA/Gd 585/08, Baza orzeczeń Lex nr 486229), ale w każdym kierunku w odległości co najmniej równiej trzykrotnej szerokości frontu działki. Organ ustalając granice obszaru analizowanego powinien mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, dlatego też nie jest wykluczone ustalenie obszaru analizowanego w rozmiarach większych niż minimalne określone w rozporządzeniu, jednakże ze szczegółowym uzasadnieniem, że służy to ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze. W przedmiotowej sprawie wbrew zarzutom skargi obszar analizowany wyznaczony został zgodnie z wymogami stawianymi przez przepis § 3 powołanego rozporządzenia i objął działki sąsiednie w szerokim rozumieniu tego pojęcia położone w okolicy tworzącej urbanistyczną całość. Pomimo jednak prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, przeprowadzono z uchybieniami, które przesądziły o negatywnej ocenie kwestionowanej decyzji. W obszarze analizowanym znalazły się działki o takim samym przeznaczeniu w ewidencji gruntów, jak działka objęta inwestycją o nr [...], czyli grunty rolne. Czynności organów orzekających w sprawie zmierzały co prawda do ustalenia rzeczywistego przeznaczenia działek objętych analizą i realizowanej na nich funkcji, ale weryfikacja uzyskanych danych była mało wnikliwa, niekompleksowa i wybiórcza. Z ustaleń organów wynikało, że na przeważającej części obszaru analizowanego działki rolne zagospodarowane są różnego rodzaju zabudową letniskową i gospodarczą. W oparciu o dane uzyskane w piśmie z dnia 30 czerwca 2011 r. od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ pierwszej instancji ustalił, które zabudowania na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym objęte są nakazami rozbiórki, a co do których wszczęto i prowadzi się postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej. Co do niektórych działek znajdujących się w obszarze analizowanym, tak jak na przykład co do działki nr [...], organ w ogóle nie poczynił ustaleń w zakresie legalności istniejących tam zabudowań, stwierdzając jedynie, że wobec nich nie wydano decyzji o pozwoleniu na budowę. Tak poczynione ustalenia należało uznać za niewiarygodne i niewystarczające do władczego rozstrzygania o uprawnieniach skarżącej. Pełne sprzeczności są także przyjęte przez organy ustalenia w odniesieniu do działki nr [...]. Zarówno analiza cech i funkcji, jak i sama decyzja odmawiająca warunków zabudowy, zalicza działkę nr [...] do zabudowanych zabudową letniskową i gospodarczą. W uzasadnieniach obu wskazanych decyzji podkreśla się jednak, że na działce nr [...] znajduje się zabudowa zagrodowa – budynek mieszkalny i gospodarczy. Organ sam przyznaje, i należy się z nim zgodzić, że zabudowa letniskowa nie pozostaje w zgodzie z zabudową o charakterze zagrodowym, gdzie zabudowania o funkcji mieszkaniowej uzupełniają realizowaną na nieruchomości funkcję gospodarstwa rolnego, ale jednocześnie nie wyjaśnia, jaką rzeczywiście funkcje realizują zabudowania istniejące na wskazanej działce. Tego rodzaju ustalenia nie są wystarczającym materiałem do formułowania kategorycznych wniosków w zakresie spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, które podjęte w tej sytuacji muszą być ocenione jako przedwczesne. Nadto, w zakresie ustaleń dotyczących legalności zabudowy na działce nr [...]organ oparł się na informacji z Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego o wydanym orzeczeniu rozbiórki wobec istniejących na niej obiektów nie wyjaśniając jednak sprzecznych danych uzyskanych w odniesieniu do tej samej działki ze Starostwa Powiatowego. Z pisma Starostwa z dnia 24 czerwca 2011 r. wynika, że "(...) działka nr [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym i gospodarczym, prawdopodobnie legalnie postawionymi, lecz w rejestrach brak jest adnotacji o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę dla Cz. P.". Tego rodzaju rozbieżności winny być usunięte, w szczególności wobec wskazania w decyzji, że na tej działce jest realizowana zabudowa letniskowa, podobnie zresztą jak na przeważającej części obszaru objętego analizą. W odniesieniu natomiast do działki nr [...], która jest dostępna z tej samej drogi publicznej – ul. [...], organ poprzestał wyłącznie na wskazaniu, że istnieje na niej budynek gospodarczy z pokojami letnimi zrealizowany w oparciu o pozwolenie na budowę z 1996 r. Organ nie wyjaśnił funkcji realizowanej na zabudowanej legalnie działce nr [...] i nie skonfrontował specyfiki tej funkcji z planowaną na działce nr [...]. Nie przeanalizował również cech, parametrów i wskaźników zlokalizowanej tam zabudowy i zagospodarowania terenu, czym uchybił obowiązkowi weryfikacji planowanej zabudowy z punktu widzenia zadośćuczynienia zasadzie tzw. dobrego sąsiedztwa. Organ nie zbadał bowiem możliwości zabudowy działki nr [...] w sposób pozwalający na kontynuację w zakresie istniejących na danym obszarze, m.in. na działce nr [...], funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, zwłaszcza, że dla kontynuacji wystarczające byłoby odniesienie się do zabudowy istniejącej na co najmniej jednej działce dostępnej z tej samej drogi publicznej. W dalszej kolejności należy podzielić zarzut skarżącej o całkowitym braku przeanalizowania przez organy stanu zabudowy i zagospodarowania działki nr [...] położonej w granicach obszaru analizowanego. Organy w odniesieniu do wskazanej nieruchomości ustaliły, że znajduje się tam zabudowa letniskowa i gospodarcza. Poza tym poprzestały wyłącznie na wskazaniu, że na wzniesienie znajdujących się tam obiektów nie udzielono pozwolenia na budowę. Ustalenie to w żaden sposób nie świadczy o legalności bądź nielegalności tych zabudowań. Co prawda zasadą wynikającą z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) jest rozpoczęcie robót budowlanych wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, ale w art. 30 i art. 31 ust. 2-4 Prawa budowlanego ustawodawca przewidział wyjątki. Rozpoczęcie robót budowlanych objętych wyjątkiem uzależnione jest od innej, słabszej formy kontroli administracyjnej, a mianowicie zgłoszenia właściwemu organowi. Zrealizowanie robót budowlanych objętych wyłączeniem spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w ramach zgłoszenia jest legalne. Zabudowa powstała w ten sposób mogłaby zatem stanowić punkt odniesienia dla wyznaczenia warunków kontynuacji funkcji i cech charakterystycznych dla nowej zabudowy. Organy nie wyjaśniły, czy istniejące na działce nr [...] zabudowania wniesiono legalnie i czy mogą stanowić materiał porównawczy dla określenia warunków zabudowy na działce objętej wnioskiem. Ustalenia te są o tyle istotne, że istniejące na działce nr [...] obiekty o przeznaczeniu letniskowym realizują funkcję tożsamą z planowaną przez skarżącą na działce nr [...]. Okoliczność tą potwierdzają materiały pochodzące ze strony internetowej reklamującej usługi hotelowe Domu "M." położonego na działce nr [...], które skarżąca przedłożyła do akt sądowych. Należy wyjaśnić, że co do zasady organ ustalający warunki zabudowy nie ma obowiązku dokonywania szczegółowych ustaleń co do legalności zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Domniemywa się, że jest ona legalna. Wszystko jednak zależy od okoliczności danej sprawy. W sytuacji gdy na obszarze K. B. organy nadzoru budowlanego skrupulatnie prowadzą postępowania rozbiórkowe wobec wzniesionych tam obiektów budowlanych to zabudowa co do której ani nie wydano decyzji o nakazie rozbiórki, ani nie wszczęto postępowania rozbiórkowego winna być pod kątem legalności wzniesienia wnikliwie zbadana. Z kolei w kwestii dostępu działki skarżącej do drogi publicznej należy wskazać, że Kolegium wadliwie przyjęło spełnienie powyższego warunku. Okoliczność ta jednak nie uprawniała organu do podjęcia decyzji przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 1 kpa, albowiem z materiału dowodowego wynika, że skarżąca ma możliwość dochowania powyższego wymogu. Jak wynika z map znajdujących się w aktach sprawy dojazd z działki [...] do drogi publicznej – ul. [...] odbywa się przez drogę wewnętrzną należącą do gminy o nr [...] oraz poprzez drogę wewnętrzną - działkę nr [...] stanowiącą własność Cz. P. Wyjaśnić trzeba, że stosownie do art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z kolei zgodnie z art. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 tej ustawy kategorii dróg: krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych. Warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Dostęp ten może być bezpośredni – jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni - przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne (drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych). Od nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, aż do drogi publicznej, dostęp ten na całej trasie musi spełniać wymogi art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co istotne w przedmiotowej sprawie dostępu do drogi publicznej nie można utożsamiać z faktycznym dostępem do tej drogi, przez nieruchomości, na których wnioskodawca nie posiada ustanowionej służebności drogowej. W orzecznictwie przyjmuje się, iż pojęcie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy należy rozumieć jako dostęp i faktyczny i prawny. Dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Faktyczny, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Warunek dostępu do drogi publicznej musi być spełniony już na etapie ustalenia warunków zabudowy. Zapewnienie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej jest bowiem jednym z kilku warunków, od spełnienia których uzależniona jest możliwość pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy. Z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy wynika, że warunki zabudowy można ustalić tylko dla takiego terenu, który w momencie ich wydawania posiada dostęp do drogi publicznej. Zdaniem Sądu, oświadczenie właściciela działki drogowej, który wyraża zgodę na korzystanie z jego nieruchomości przez skarżącą nie jest wystarczające do przyjęcia, że działka skarżącej ma zagwarantowany dostęp do drogi publicznej w rozumieniu prawnym. W przypadku bowiem dróg wewnętrznych nie stanowiących własności gminy, lecz osób prywatnych korzystanie z nich jest możliwe jedynie w oparciu o czynność prawną jaką jest ustanowienie służebności. W takiej sytuacji organ pierwszej instancji winien był zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 9 k.p.a., poinformować skarżącą o zaistniałych okolicznościach i wezwać do przedłożenia dokumentu świadczącego o ustanowieniu na jej rzecz służebności drogowej. W przeciwnym bowiem wypadku ustalenie organu o braku dostępu działki nr [...] należało uznać za przedwczesne. Podkreślić należy, że organ odwoławczy pomimo zwrócenia uwagi na powyższe uchybienie organu pierwszej instancji, nie naprawił go w postępowaniu odwoławczym w ramach przysługujących mu kompetencji błędnie przyjmując, że działka skarżącej ma dostęp do drogi publicznej. Powyższe uchybienia w zakresie należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy zgodnie z wymaganiami art. 7 i 77 § 1 kpa zdecydowały o uwzględnieniu skargi. Odnosząc się do zarzutu skargi braku uwzględnienia przez organy orzekające wytycznych sformułowanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji kasacyjnej kierującej sprawę do ponownego rozpoznania wyjaśnić należy, że organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia, obowiązany jest wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Chodzi tu jednak o okoliczności faktyczne, które mają znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy nie może natomiast przesądzać treści rozstrzygnięcia poprzez nakaz załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla odwołującego się. Ponownie rozpoznając sprawę o treści rozstrzygnięcia może decydować wyłącznie organ pierwszej instancji po jej całościowym rozpoznaniu merytorycznym. Analizując sprawę w powyższym kontekście zastrzeżeń Sądu nie wzbudził sposób wdrożenia wskazań organu odwoławczego w zakresie uzupełnienia materiału dowodowego, co nie zmienia jednak stanowiska, że sposób procedowania organu w kontrolowanej sprawie nie był wolny od uchybień. Rozwiać należy również obawy skarżącej co do prawidłowości orzekania w sprawie przez tego samego członka Kolegium, który wydawał również decyzję kasacyjną z dnia 24 stycznia 2011 r. Zgodnie z treścią art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Po decyzji kasacyjnej Kolegium sprawa trafiła do ponownego rozpoznania w sensie merytorycznym od początku, czyli wróciła do momentu rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Członek Kolegium, który brał udział w rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy zakończonej wydaniem decyzji z dnia 23 stycznia 2013 r. zakwestionowanej przed Sądem, nie brał udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji z dnia 16 grudnia 2011 r., a tym samym nie zaistniały przesłanki uzasadniające jego wyłączenie. Mając na względzie powyższe okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji powinny przede wszystkim uzupełnić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pod kątem rzeczywistego przeznaczenia i wykorzystywania działek zabudowanych znajdujących się w obszarze analizowanym oraz rzetelnej weryfikacji danych w zakresie legalności istniejących tam zabudowań. W kwestii warunku dostępu do drogi publicznej organ powinien wezwać wnioskodawczynię do wykazania prawnego dostępu przez działkę [...]. Z kolei w kwestii pozostałych warunków od których spełnienia uzależnione jest pozytywne załatwienie wniosku Sąd podziela stanowisko Kolegium wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaznaczyć jednak należy, że ocena zgodności inwestycji z przepisami ustawy o ochronie zabytków należy zasadniczo do wojewódzkiego konserwatora zabytków i odbywa się w ramach postępowania uzgodnieniowego stosownie do wymogu zawartego w art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.