II OSK 18/17

Dnia 27 listopada 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 324/16 w sprawie ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 7 września 2016 r., sygn. II SA/Gd 324/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu w dniu 7 września 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO w [...]) z [...] lutego 2016 r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy, oddalił skargę. W skardze kasacyjnej M. N. (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowany przez adw. D. G. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi w trybie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania przed Sądami administracyjnymi, które miało wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że przedmiotowe przepisy obligują wnioskodawcę do przedłożenia wraz z wnioskiem dowodu ustanowienia odpowiedniej służebności drogowej lub aktu nabycia traktu drogi wewnętrznej, podczas gdy prawidłowa analiza obowiązujących wskazanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, że wnioskodawca zobligowany jest do oświadczenia w przedmiocie przebiegu drogi wewnętrznej i wskazania podstawy prawnej jej utworzenia czy to w formie służebności drogowej, czy prawa własności. 2) naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miało wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że brak jakiejkolwiek zabudowy w obszarze zabudowanym stanowi podstawową barierę w możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy w ogóle, podczas gdy z treści przepisu nie wynikają takowe przesłanki, 3) naruszenie przepisów postępowania przed Sądami administracyjnymi, które miało wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, tj., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że planowana inwestycja nie kontynuuje funkcji zabudowy, i w konsekwencji bezpodstawną odmowę ustalenia warunków zabudowy, 4) naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miało wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i 10 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r. nr 267 ze zm., dalej: k.p.a.) przez bezpodstawne ustalenie, że nieruchomość wnioskodawcy będąca przedmiotem wniosku o ustalenia warunków zabudowy nie posiada dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717, ze zm.) podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje najmniejszych podstaw do uznania, że niezależnie od planowanego skomunikowania działki z drogą publiczną działka skarżącego o nr ew. [...] posiada bezpośredni i nieograniczony dostęp do drogi publicznej drogi krajowej nr [...] położonej na działce nr ew. [...], a także do drogi publicznej drogi gminnej położonej na działce nr ew. [...]. 5) naruszenie przepisów postępowania przed Sądami administracyjnymi, które miało wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a., które miało wpływ na wynik postępowania poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i nie przeprowadzenie właściwej kontroli decyzji organu i instancji przejawiające się w tym, że organ administracyjny nie skontrolował zasadności zarzutów skarżącego w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz. 717 ze zm.). Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o: 1) uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku oraz 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nie można się zgodzić z wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku poglądem, co do zasadności przyjęcia braku dostępu nieruchomości skarżącego dostępu do drogi publicznej. Organ I instancji prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie miał wątpliwości, co do faktycznego, jak i prawnego dostępu działki o nr ew. [...] do drogi publicznej. Skarżący co do tego ustalenia nie miał również żadnych wątpliwości, ponieważ również dla niego okoliczność ta była bezsporna. Bez podjęcia dodatkowych czynności uznało, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie skutecznego wykazania dostępu działki M. N. do drogi publicznej. Według skarżącego kasacyjnie, działka [...] w zakresie do drogi publicznej korzysta z działki [...], a w aktach niniejszego postępowania znajduje się oświadczenie właściciela tej działki na jej takie wykorzystywanie. Pozostawało jedynie formalne uregulowanie ustanowienia drogi wewnętrznej na działce [...]. Podjęcie odpowiednich czynności przez skarżącego było jednak uzależnione w znacznej mierze od potencjalnego uzyskania warunków zabudowy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, bezsprzecznym faktem jest, że sama działka [...] należąca do wnioskodawcy posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej i to zarówno z północnej, jak i południowej strony. Skarżący kasacyjnie uważa, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Skarżący na działce nr [...] planuje zabudowę handlowo - gastronomiczną z częścią hotelowo-mieszkalną i infrastrukturą towarzyszącą. Obok wnioskowanej działki nie znajduje się tożsama zabudowa, ale także obok wnioskowanej działki nie znajduje się bliskie sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej, której planowana inwestycja mogłaby utrudniać pełnienie swojej funkcji. W ocenie skarżącego kasacyjnie, zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech oraz parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju, oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego. Celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. Rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji nie może być natomiast zawężające i ograniczające się tylko do możliwości powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi; co istotne wszakże, planowana inwestycja nie może godzić w zastany stan rzeczy. Kontynuacja funkcji zabudowy nie oznacza nakazu czy konieczności mechanicznego kopiowania istniejącej zabudowy. Wystarczającym jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z już istniejącą i można ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającą się w praktyce pogodzić. Skarżący kasacyjnie uważa, że organ I instancji postępowanie dowodowe oparł w głównej mierze na przeprowadzeniu analizy urbanistycznej i formalno-prawnej, która owszem wskazała, że żadna sąsiadująca działka nie ma budynków o funkcji usługowej, hotelowej i gastronomicznej, jednak ponad 1,5 kilometrowej odległości między tymi działkami w analizie nie ma żadnej informacji. Okoliczność ta jest bardzo istotna z punktu widzenia zasady dobra sąsiedzkiego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, organ I instancji uznał bezsprzecznie, iż działka nr [...] położona w obrębie C., gmina C., na której planowana jest inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej. Nie zrozumiale jest wyjście poza to twierdzenie, niekwestionowane przez żadną ze stron, na żadnym etapie postępowania, przez organ administracyjny II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. W skardze kasacyjnej powołano dwie podstawy kasacyjne unormowane w art. 174 p.p.s.a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy wskazać należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i 10 k.p.a. Wskazać należy, że Sąd I instancji miał podstawy, aby uznać, że organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe z poszanowaniem wskazanych wyżej zasad postępowania administracyjnego. O naruszeniu przez organ norm zawartym w przepisach art. 7, 8 i 11 k.p.a., można mówić w szczególności wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustala on faktów, czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy administracji w sposób wyczerpujący zebrały materiał dowodowy, w konsekwencji czego nastąpiło wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego. Zgodnie z zasadami ogólnymi i postępowania dowodowego doszło do zebrania materiału dowodowego i jego rozważenia, w konsekwencji wydania prawidłowych rozstrzygnięć opartych na właściwej podstawie procesowej i podstawach materialnych wraz z prawidłowym uzasadnieniem zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji zasadnie odmówił zasadności zarzutom procesowym skargi. Prawidłowo nie dostrzegł bowiem uchybień przepisom postępowania, które miałyby istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że organ odwoławczy dokonał ponownego merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy tożsamej ze sprawą rozstrzygniętą przez organ I instancji, w sposób prawidłowy i w ramach przyznanych kompetencji dokonał ponownie analizy ujawnionych okoliczności sprawy, ustalił stan faktyczny i dokonał subsumpcji przepisów art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stosownie do poczynionych ustaleń. Organ odwoławczy nie przeprowadza w całości własnego, odrębnego postępowania dowodowego. Jest uprawniony i równocześnie zobowiązany do samodzielnej oceny zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego. Zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów może wyciągnąć odmienne wnioski, ale może także podzielić w całości stanowisko organu I instancji. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, organ II instancji skontrolował zasadność zarzutów skarżącego w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że organ odwoławczy wyszedł poza twierdzenie, niekwestionowane przez żadną ze stron w zakresie posiadania przez działkę inwestycyjną dostępu do drogi publicznej. Z treści art. 15 k.p.a. wynika, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada dwuinstancyjności postępowania przewiduje obowiązek merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu I instancji, lecz powinno mieć w nim miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś wyłącznie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Z zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a. wynika obowiązek dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy oraz dwukrotnego rozpatrzenia sprawy. Zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów SKO w [...]. mogło wyciągnąć odmienne wnioski w zakresie spełnienia przesłanki w postaci dostępu do drogi publicznej co też w przedmiotowej sprawie nastąpiło. Wskazać należy, że organ odwoławczy nie ograniczył się jedynie do podzielenia ustaleń i rozważań organu I instancji, lecz poczynił samodzielne rozważania na podstawie dowodów zebranych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, co nie naruszało przepisów postępowania. Z uwagi na powyższe nie można uznać zasadności omawianego zarzutu. Przechodząc do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Wskazać należy na wstępie dalszych rozważań, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich warunków unormowanych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. W trafnej ocenie Sądu I instancji tylko zatem łączne spełnienie warunków określonych w art. 61 ust.1 u.p.z.p. uzasadnia ustalenia warunków zabudowy inwestycji. W konsekwencji niespełnienie chociażby jednego z nich uzasadnia odmowę ustalenia warunków zabudowy. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że w kontrolowanej sprawie zabrakło spełnienia dwóch przesłanek, jednej wynikającej z braku "dobrego sąsiedztwa" (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) i drugiej – braku dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Z treści zasady dobrego sąsiedztwa wynika obowiązek prawny dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Obowiązek prawny na gruncie przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawny sprowadza się do tego, że przepis prawa ustanawia nakaz lub zakaz określonego zachowania się (działania lub zaniechania). Niezastosowanie się do nakazu lub zakazu wytwarza stan niewypełnienia obowiązku uregulowanego przez prawo. Zachowanie będące przedmiotem obowiązku wynikające z określonej normy prawnej może być nakazane lub zakazane. Oznacza to, że może wystąpić obowiązek pozytywny lub negatywny. Z sytuacjami, w których niewypełnienie obowiązku powinno pociągać za sobą ujemne skutki, mamy do czynienia wtedy, gdy dany przepis prawa nakazuje wiązanie ujemnych skutków prawnych z każdym przypadkiem niewypełnienia danego obowiązku. Takim przepisem jest art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który przewiduje ujemny skutek w postaci wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy w sytuacji braku łącznego spełnienia przesłanek przewidzianych w tym przepisie. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. W szczególności pojęcie istotne w kontekście zasady dobrego sąsiedztwa, tj. pojęcie działki sąsiedniej użyte w art. 62 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy interpretować jako nieruchomość lub jej część położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość. O rozciągnięciu obszaru analizowanego mogą decydować czynniki związane z ukształtowanym w sąsiedztwie ładem przestrzennym. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej nr [...], z którą skomunikowanie działki nr [...] zaplanował inwestor, nie ma jakiejkolwiek zabudowy, która mogłaby stanowić model porównawczy do określenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, przede wszystkim dla kontynuacji funkcji. Wzdłuż wskazanej drogi krajowej w sąsiedztwie działki nr [...] nie ma żadnych zabudowań kubaturowych, a tereny sąsiadujące spełniają przede wszystkim funkcje rolne i funkcje zieleni nieuporządkowanej. Natomiast zabudowa mieszkaniowa i siedliskowa zlokalizowana na działkach położonych w południowej części obszaru analizowanego ma dostęp do innej drogi publicznej, to jest do działki nr [...], przez którą inwestor nie zaplanował skomunikowania działki nr [...] dla potrzeb planowanej zabudowy. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w tej sytuacji brak jakiejkolwiek zabudowy na działkach sąsiadujących z terenem inwestycji dostępnych z działki nr [...] uniemożliwiał zadośćuczynienie wymogowi zasady dobrego sąsiedztwa, której celem jest uzależnienie zmian w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Odnosząc się do stanowiska skarżącego przedstawionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie można mówić o jakiejkolwiek kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż jak prawidłowo ocenił Sąd I instancji brak jest jakiejkolwiek zabudowy na działkach sąsiadujących z terenem inwestycji dostępnych z działki nr [...]. Nawet szerokie rozumie zasady dobrego sąsiedztwa zgodnie z wykładnią systemową nie pozwalało uznać, że został spełniony warunek określony w art. 66 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy wyraźnie stwierdził, że analiza wykazała, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji wzdłuż drogi krajowej, nie ma żadnej zabudowy kubaturowej, występują przede wszystkim tereny rolne, tereny zieleni nieuporządkowanej. Analiza również wykazała, że w sąsiedztwie wnioskowanej działki nr [...] wzdłuż drogi krajowej, nie ma żadnego budynku, który mógłby stanowić kontynuację linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Pojęcie działki sąsiedniej użyte w art. 62 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy interpretować jako nieruchomość lub jej część położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość. O rozciągnięciu obszaru analizowanego mogą decydować czynniki związane z ukształtowanym w sąsiedztwie ładem przestrzennym. Na etapie ustalania warunków zabudowy istotne jest stwierdzenie wystąpienia przesłanek warunkujących możliwość przyszłej realizacji inwestycji. Jedną z nich jest stwierdzenie tego, czy planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej. Dostęp ten, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. należy rozumieć jako dostęp zapewniający faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być bowiem dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny. W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, który podziela Sąd orzekający w niniejszej, że treść pojęcia "dostępu do drogi publicznej" podlega zaś ustaleniu w procesie wykładni. Celem analizowanego unormowania jest niewątpliwie zapewnienie, by inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiadała obsługę komunikacyjną niezbędną dla korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem. Warunki tej obsługi muszą być zgodne z prawem. Wyklucza to możliwość ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zamierzonej na terenie, który wprawdzie w pewnym zakresie graniczy z drogą publiczną, lecz w sposób uniemożliwiający zgodne z prawem komunikacyjne wykorzystanie takiego usytuowania terenu. Organ orzekający w sprawie dotyczącej warunków zabudowy związany jest wskazanym przez wnioskodawcę sposobem komunikacji z siecią dróg publicznych (zob. wyrok NSA z 28 lutego 2018 r., sygn. II OSK 1170/16, LEX nr 2477137). Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że w niniejszej sprawie inwestor dołączył do wniosku zgodę właściciela działki nr [...] (wójta Gminy [...]) na korzystanie z drogi wewnętrznej, ale uzgodnienie korzystania z działki nr [...] jako drogi wewnętrznej, celem dojazdu do działki nr [...], z jej właścicielami nie miało miejsca. To zaś wyklucza możliwość przyjęcia, że działka nr [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej w znaczeniu prawnym, przy takim sposobie skomunikowania, który wynika z wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zasadnie argumentuje Sąd I instancji, że oświadczenie inwestora o planowanym nabyciu na własność części działki nr [...] o powierzchni około 1186 m² nie jest wystarczające do przyjęcia, że działka skarżącego ma zagwarantowany dostęp do drogi publicznej w rozumieniu prawnym. Właściciele działki nr [...] nie wyrazili zgody na korzystanie z ich nieruchomości przez skarżącego. Mając na uwadze to co stwierdzono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.