II GSK 2782/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dawniej [B.] Sp. z o.o. we W.) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 1058/16 w sprawie ze skargi [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dawniej [B.] Sp. z o.o. we W.) na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 1058/16 oddalił skargę [A.] Sp. z o.o. w W. - dawniej [B.] Sp. z o.o. we W. - na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] lutego 2016 r., znak: [...], w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. [A.] Sp. z o.o. w W. zaskarżyła wspomniany wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego, a także zasądzenia kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. 2016 poz. 718 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 151 p.p.s.a. przez błędną ocenę naruszenia art. 26a ust. 4 w związku z art. 49e ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jednolity Dz. U. 2011 Nr 127, poz. 721 ze zm., zwanej dalej: ustawą o rehabilitacji) w brzmieniu obowiązującym we wrześniu 2012 r. i przyjęcie, że wystarczającą przesłanką nałożenia na pracodawcę obowiązku zwrotu środków przyznanych mu tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za wrzesień 2012 r. jest stwierdzenie, że pracodawca na dzień składania wniosku Wn-D, jak również na dzień określany przez organ jako "dzień dokonywania weryfikacji przez PFRON" oraz na dzień wypłaty dofinansowania faktycznie nie poniósł kosztów płacy zadeklarowanych we wniosku Wn-D, nawet, gdy środki te zostały w całości przeznaczone przez pracodawcę na sfinansowanie kosztów płacy tych pracowników, tyle tylko, że w dacie późniejszej, jednak przypadającej przed wydaniem decyzji nakazującej zwrot dofinansowania, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że wydanie decyzji nakazującej zwrot byłoby uzasadnione jedynie w sytuacji, gdyby pracodawca w ogóle faktycznie nie uiścił kosztów płacy, a nie wtedy, gdy obowiązek wykonał, lecz nieterminowo, co doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 151 p.p.s.a. przez błędną ocenę naruszenia art. 49e ust. 1 w związku z art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji w brzmieniu obowiązującym we wrześniu 2012 r. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na dowolnym przyjęciu, że dla oceny, czy pracodawca pobrał dofinansowanie w nadmiernej wysokości, kluczowe znaczenie ma wysokość kosztów poniesionych przez pracodawcę w dniu określonym przez organ jako "dzień dokonywania weryfikacji przez PFRON", podczas gdy brak jest podstaw prawnych do przyjęcia takiego założenia, a ponadto jest ono sprzeczne z obowiązującą w prawie administracyjnym zasadą rozstrzygania w oparciu o stan faktyczny istniejący w dacie wydawania decyzji administracyjnej, co doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 151 p.p.s.a. przez błędną ocenę naruszenia art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji w brzmieniu obowiązującym we wrześniu 2012r. i przyjęcie, że przy rozstrzyganiu, czy została spełniona przesłanka zwrotu kwoty wypłaconej pracodawcy ze środków PFRON należy badać terminowość poniesienia przez pracodawcę kosztów płacy, podczas gdy przepis ten określa warunki, jakie musi spełnić pracodawca ubiegający się o dofinansowanie i nie daje podstawy do oceny ex post zasadności wypłaty dofinansowania i nakazania obowiązku jego zwrotu, w sytuacji gdy zostało ono wykorzystane zgodnie z jego przeznaczeniem, co doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 151 p.p.s.a. przez błędną ocenę naruszenia art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji w związku z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 stycznia 2009 r. w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U. 2009 nr 8, poz. 43, zwane dalej: rozporządzeniem w sprawie miesięcznego dofinansowania), art. 85 § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. 1998 Nr 21, poz. 94 ze zm., zwanej dalej: Kodeks pracy), w związku z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. 2012, poz. 361 ze zm., zwanej dalej: ustawą o podatku dochodowym) w związku z art. 47 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2009 Nr 205, poz. 1585 ze zm., zwanej dalej: ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych) i przyjęcie, że zarzut naruszenia tych przepisów jest bezpodstawny, bo przepisy te nie stanowiły podstawy materialnoprawnej kontrolowanego rozstrzygnięcia, podczas gdy organ w sposób rażący naruszył te przepisy, twierdząc, że wszystkie koszty płacy powinny zostać poniesione przez pracodawcę przed złożeniem wniosku Wn-D, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z określonymi w przytoczonych przepisach terminami płatności składek na ubezpieczenie społeczne i zaliczek na podatek dochodowy od osób fizycznych; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 151 p.p.s.a. przez błędną ocenę naruszenia art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji w brzmieniu obowiązującym we wrześniu 2012 r. w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP przez przyjęcie, że także przed zmianą brzmienia przepisu art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji, polegającą na powiązaniu uzyskania prawa do dofinansowania nie tylko z faktycznym, lecz dodatkowo także terminowym poniesieniem przez pracodawcę kosztów płacy, która to zmiana zaczęła obowiązywać począwszy od października 2012 r., przesłanką uzyskania prawa do dofinansowania było terminowe poniesienie przez pracodawcę kosztów płacy, a zmiana, jaka nastąpiła z dniem 1 października 2012 r. stanowiła jedynie "doprecyzowanie" przepisu, podczas gdy interpretacja taka narusza wynikające z zasady demokratycznego państwa prawa zasady niedziałania prawa wstecz i zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, jak również konstytucyjną zasadę praworządności, która, obligując organy władzy publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa, przesądza o konieczności stosowania tylko takich norm prawnych, które wynikają z powszechnie obowiązujących przepisów, które weszły w życie, i to bez względu na planowane przez ustawodawcę (nawet w niedługiej przyszłości) zmiany przepisów. Minister Rodziny Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W rozpoznawanej sprawie skarżąca, stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy, zaś Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, w terminie określonym w art. 182 § 2 p.p.s.a., nie żądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z tym skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, w sytuacji wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku oddalającego skargę kasacyjną, wyłącza odpowiednie stosowanie w postępowaniu przed tym Sądem art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzeczenia wynika, że Spółka [A.] Sp. z o.o. w W. (zwana dalej: stroną lub skarżącą) złożyła [...] października 2012 r. do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON) wnioski Wn-D o dofinansowanie wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za wrzesień 2012 r. w wysokości 12.515,48 zł. Wskazana kwota została przelana na konto strony [...] grudnia 2012 r. Na podstawie informacji uzyskanych z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ustalono, że według stanu na [...] listopada 2012 r. nie zostały w całości uiszczone składki na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za październik 2012 r. – odpowiadające wnioskowi Wn-D za wrzesień 2012 r. Składki te zostały zapłacone już po przekazaniu skarżącej dofinansowania za wrzesień 2012 r. W tym stanie sprawy Prezes Zarządu PFRON decyzją z [...] lipca 2015 r. nakazał stronie zwrot w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania decyzji środków PFRON przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres sprawozdawczy wrzesień 2012 r. w wysokości 1671,33 zł. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] lutego 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu PFRON. Skarżąca w skardze kasacyjnej zakwestionowała stanowisko Sądu pierwszej instancji, który uznał, że w świetle art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji wysokość miesięcznego dofinansowania jest uzależniona od faktycznego poniesienia kosztów płacy, w tym również wynikających ze składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne i pozostałych obowiązkowych składek, które opłacane są w wynikających z prawa terminach. Zdaniem WSA, nowelizacja art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji, zgodnie z którą kwota miesięcznego dofinansowania uzależniona jest od "faktycznego i terminowego poniesienia miesięcznych kosztów płacy", stanowiła doprecyzowanie powołanego przepisu i nie świadczy o tym, że poprzednie jego brzmienie pozwalało na nieterminowe opłacanie składek, bowiem obowiązek terminowości ponoszenia kosztów płacy wynika z innych przepisów funkcjonujących w systemie prawa. Przystępując do oceny zarzutów podniesionych przez skarżącą należy zauważyć, że zarzuciła ona wyłącznie uchybienie przepisom prawa materialnego przez "błędną ocenę naruszenia" przepisów wymienionych w petitum skargi kasacyjnej. Tymczasem stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Użyty przez skarżącą zwrot "błędna ocena naruszenia" nie ma więc charakteru normatywnego i może budzić wątpliwości odnośnie do poprawności sformułowanych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny po przeanalizowaniu treści skargi kasacyjnej doszedł do przekonania, że skarżąca w istocie zarzuca naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznał, że skarga kasacyjna, mimo nie w pełni doskonałego sformułowania zarzutów, spełnia ustawowe wymogi. Podkreślenia wymaga, że skarżąca nie zakwestionowała ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzeczenia. Z ustaleń tych wynika, że skarżąca nie uregulowała w terminie wymaganych składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne i pozostałych obowiązkowych składek stanowiących koszty płacy w rozumieniu art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji, lecz mimo to ujęła je we wniosku Wn-D. Podane przez skarżącą koszty płacy stanowiły podstawę ustalenia kwoty miesięcznego dofinansowania za wrzesień 2012 r. W tym miejscu należy przypomnieć, że w stanie prawnym wiążącym w sprawie, art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji stanowił, iż kwota miesięcznego dofinansowania nie może przekroczyć 90% faktycznie poniesionych miesięcznych kosztów płacy, a w przypadku pracodawcy wykonującego działalność gospodarczą, w rozumieniu przepisów o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, 75% tych kosztów. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasadnicze znaczenie ma kwestia, czy faktycznie poniesione miesięczne koszty płacy muszą jednocześnie być kosztami poniesionymi w terminach wynikających z regulacji szczegółowych, w konkretnej sprawie w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. Według skarżącej istotne jest by koszty te zostały faktycznie poniesione, a z punktu widzenia uprawnienia do uzyskania miesięcznego dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego nie ma natomiast znaczenia termin w jakim to nastąpiło. Terminowe ponoszenie miesięcznych kosztów płacy wymagane jest dopiero od wejścia w życie ustawy z 28 czerwca 2012 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 986), tj. od 1 października 2012 r. Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska skarżącej, uznając, że zmiana art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji jedynie doprecyzowała poprzednio obowiązującą regulację, zaś obowiązek terminowego ponoszenia kosztów płacy wynikał z innych przepisów prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd wyrażony przez Sąd pierwszej instancji jest trafny. Przede wszystkim należy zauważyć, że prawo uzyskania miesięcznego dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego zostało określone w art. 26a ust. 1 ustawy o rehabilitacji, zaś w art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji ustawodawca ustanowił maksymalną wysokość kwoty miesięcznego dofinansowania w relacji do faktycznie poniesionych miesięcznych kosztów płacy. Wobec tego nie może budzić wątpliwości, że ustalenie kwoty miesięcznego dofinansowania może odnosić się do tych kosztów płacy, które pracodawca rzeczywiście poniósł. Jeżeli w danym miesiącu jeden ze składników kosztów płacy nie został poniesiony (np. pracodawca nie odprowadził należnych składek ZUS), to nie ma podstaw by ten element był uwzględniony przy obliczaniu kwoty miesięcznego dofinansowania. W rozpoznawanej sprawie skarżąca, składając deklarację Wn-D za wrzesień 2012 r., ujęła koszty płacy w postaci składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, których w rzeczywistości, ani w chwili składania wniosku, ani w dacie otrzymania dofinansowania nie poniosła. Nie ma przy tym znaczenia, że składki ostatecznie zostały przez skarżącą zapłacone, jeżeli nie stanowiły one w chwili składania wniosku i wypłaty dofinansowania "faktycznie poniesionych miesięcznych kosztów płacy". W konsekwencji kwota miesięcznego dofinansowania wypłacona skarżącej została ustalona na innej podstawie, niż "faktycznie poniesione miesięczne koszty płacy", co niewątpliwie stanowiło nieprawidłowość o jakiej mowa w art. 26a ust. 11 ustawy o rehabilitacji i uzasadniało wydanie decyzji nakazującej zwrot wypłaconego dofinansowania w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości. Stosownie do art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji środki Funduszu podlegają zwrotowi także w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości. Podkreślić także należy, że w przypadku decyzji nakazującej zwrot wypłaconego dofinansowania (art. 26a ust. 11 ustawy o rehabilitacji) nie ma znaczenia stan faktyczny istniejący w dacie wydawania decyzji, lecz wystąpienie nieprawidłowości, co w rozpoznawanej sprawie miało niewątpliwie miejsce. Wbrew stanowisku skarżącej, zmiana art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji, która weszła w życie 1 października 2012 r., nie oznacza, że przed tą datą pracodawca nie miał obowiązku terminowego ponoszenia kosztów płac. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że zmiana ta stanowiła doprecyzowanie powołanego przepisu. Taki cel nowelizacji ustawy o rehabilitacji został wskazany w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej (druk sejmowy nr 386). Wspomniana zmiana miał stanowić element uszczelnienia systemu wspierania zatrudniania osób niepełnosprawnych, a więc skierowania wsparcia do tych pracodawców, którzy rzetelnie wypełniają obowiązki w zakresie ponoszenia miesięcznych kosztów płacy. Charakter nowelizacji art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji (doprecyzowanie regulacji) prowadzi do wniosku, że chociaż w poprzednim stanie prawnym wymóg terminowego ponoszenia miesięcznych kosztów płacy nie został wprost wyrażony, to w stanie także przed dniem 1 października 2012 r. miesięczne dofinansowanie mogli uzyskać pracodawcy, którzy faktycznie, a więc także w terminie, ponieśli wspomniane koszty. Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że proponowana przez skarżącą wykładnia art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji, zgodnie z którą dofinansowanie do miesięcznego wynagrodzenia należne jest w pełnej wysokości niezależnie od poniesienia w terminie pełnych kosztów płacy prowadziłoby do kredytowania działalności przedsiębiorcy ze środków publicznych. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) w związku z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Koszty te obejmują wynagrodzenie pełnomocnika organu za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną (450 zł).