I OSK 718/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 957/15 w sprawie ze skargi S. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na rozprawie w dniu 2 grudnia 2015 r. oddalił skargę S. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., SKO w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., odmawiającą wydania S. T. – prawa jazdy kat. B. Prezydent Miasta [...] wydał decyzję o odmowie wydania S. T. prawa jazdy kat. B, powołując się na art. 10 ust. 1 w związku z art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015 r., poz. 155) oraz § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 31 lipca 2012 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. poz. 1005 ze zm.). W uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawca wnioskiem z dnia 16 lutego 2015 r., zwrócił się o wydanie prawa jazdy kat. B, do którego dołączył kopię angielskiego prawa jazdy wydanego 30 sierpnia 2014 r. We wniosku wskazał, że kierując w wielkiej Brytanii pojazdem bez wymaganego ubezpieczenia, musiał wymienić polskie prawo jazdy na angielski odpowiednik, który został mu zatrzymany. Organ wskazał, że w dniu 24 marca 2015 r. wpłynęło potwierdzenie wymiany polskiego prawa jazdy na angielski odpowiednik, a następnie otrzymał informacje od DVLA, że dokument ten posiada status – nieważny. Organ pierwszej instancji podkreślił również, że wnioskodawca S. T. oświadczył we wniosku, że ma zatrzymane angielskie prawo jazdy. Organ powołując treść art. 4 ust. 2 i ust. 3 ustawy o kierujących pojazdami wskazał, że kierowca może posiadać tylko jedno ważne prawo jazdy, a na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie jest uznawane ważne prawo jazdy wydane w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, jeżeli na terytorium któregokolwiek z tych państw to prawo jazdy zostało zatrzymane lub czasowo albo na stałe cofnięto posiadane uprawnienia do kierowania pojazdem. Zgodnie z treścią art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami prawo jazdy nie może być wydane osobie, która uzyskała za granicą prawo jazdy, a to prawo jazdy zostało zatrzymane lub uprawnienie do kierowania pojazdami zostało cofnięte – w okresie obowiązywania zatrzymania prawa jazdy lub cofnięcia uprawnienia. Organ wskazał również, że zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami osoba posiadająca ważne krajowe prawo jazdy wydane za granicą, która zamieszkuje na terytorium RP, może otrzymać polskie prawo jazdy między innymi po zwrocie zagranicznego dokumentu organowi wydającemu prawo jazdy. S. T. odwołał się od powyższej decyzji, podnosząc, że od pół roku przebywa w Polsce, a trudna sytuacja finansowa uniemożliwia powrót do Wielkiej Brytanii. Stwierdził, że posiada w dalszym ciągu w Polsce uprawnienia do kierowania pojazdami, co powoduje, że nie może przystąpić ponownie do egzaminu na prawo jazdy, a brak prawa jazdy utrudnia mu znalezienie pracy. SKO w [...] w decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. uznało, że słusznie Prezydent Miasta [...] odmówił zainteresowanemu wydania prawa jazdy we wnioskowanym zakresie. Kolegium wskazało, że stosownie do treści art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami – prawo jazdy nie może być wydane osobie, która uzyskała za granicą prawo jazdy, a to prawo jazdy zostało zatrzymane lub uprawnienie do kierowania pojazdami zostało cofnięte – w okresie obowiązywania zatrzymania prawa jazdy lub cofnięcia uprawnienia. Organ odwoławczy wskazał, że bezspornym jest, iż stronie zatrzymano angielskie prawo jazdy wydane w wyniku wymiany polskiego prawa jazdy. Organ wskazał, że wnioskodawcy czasowo odebrano dokument potwierdzający posiadanie odpowiednich uprawnień i fakt ten uniemożliwia wydanie wnioskodawcy polskiego prawa jazdy, gdyż w takim przypadku strona wnioskująca musiałaby zwrócić organowi wydającemu angielskie prawo jazdy, którym fizycznie nie dysponuje. Wyjaśnienie okoliczności zatrzymania brytyjskiego prawa jazdy i jego faktyczny zwrot umożliwi skuteczne ubieganie się o wydanie polskiego prawa jazdy. Organ dodatkowo wskazał na treść art. 4 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, który stanowi, że na terytorium RP nie jest uznawane ważne prawo jazdy wydane w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, jeżeli na terytorium któregokolwiek z tych państw to prawo jazdy zostało zatrzymane lub czasowo albo na stałe cofnięto posiadane uprawnienia do kierowania pojazdem. S. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, skargę na decyzję SKO w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...]. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 1 w związku z art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami, poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie znajduje on zastosowanie. Wskazał, że nie ma przesłanek uzasadniających odmowę wydania prawa jazdy, bowiem w dalszym ciągu posiada w Polsce uprawnienia do kierowania pojazdami, co powoduje, że nie może ponownie przystąpić do egzaminu na prawo jazdy. Podnosząc powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżanej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 grudnia 2015 r. stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami prawo jazdy nie może być wydane osobie, która uzyskała za granicą prawo jazdy, a to prawo jazdy zostało zatrzymane lub uprawnienie do kierowania pojazdami zostało cofnięte – w okresie obowiązywania zatrzymania prawa jazdy lub cofnięcia uprawnienia. Natomiast zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 cytowanej ustawy kierowca może posiadać tylko jedno ważne prawo jazdy, a ust. 3 stanowi, że na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie jest uznawane za ważne prawo jazdy wydane w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o wolnym Handlu (EFTA) – stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, jeżeli na terytorium któregokolwiek z tych państw to prawo jazdy zostało zatrzymane lub czasowo albo na stałe cofnięto posiadane uprawnienie do kierowania pojazdem. Natomiast art. 11 ust. 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy (Dz. U. UE. L. 2006. 403. 18), stanowi, że państwo członkowskie odmawia wydania prawa jazdy osobie, której prawo jazdy podlega ograniczeniu, zawieszeniu lub cofnięciu w innym państwie członkowskim. Państwo członkowskie odmawia uznania ważności jakiegokolwiek prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie osobie, której prawo jazdy podlega ograniczeniu, zawieszeniu lub cofnięciu na terytorium wydającego państwa członkowskiego. Państwo członkowskie może odmówić wydania prawa jazdy osobie ubiegającej się o prawo jazdy, której prawo jazdy zostało w innym państwie członkowskim unieważnione. WSA w Kielcach uznał, że okolicznością bezsporną jest, że skarżącemu zatrzymano angielskie prawo jazdy wydane w wyniku wymiany polskiego dokumentu, tak więc nie dysponuje on fizycznie tym dokumentem. Okoliczność ta w momencie rozpoznawania wniosku S. T. o wydanie prawa jazdy uniemożliwiła wydanie żądanego dokumentu. Z akt administracyjnych sprawy (k. 31) wynika, że polskie prawo jazdy zostało wymienione na brytyjskie, które następnie zostało cofnięte. Organy administracji państwowej w przedmiotowej sprawie prawidłowo podjęły decyzje w świetle obowiązującego prawa. S. T. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną. Przedmiotowemu wyrokowi skarżący kasacyjnie na podstawie art. 173 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że odnosi się on również do praw jazdy nieważnych i może stanowić podstawę odmowy wydania prawa jazdy w sytuacji, w której status prawa jazdy uzyskanego za granicą prawa jazdy jest inny niż "zatrzymane". Skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i orzeczenie o tym, że Prezydent Miasta [...] powinien wydać skarżącemu prawo jazdy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Wniósł również o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji. Skarżący oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że polskie prawo jazdy, zostało wymienione na prawo jazdy brytyjskie. Następnie brytyjskie prawo jazdy zostało skarżącemu zatrzymane. Po powrocie na terytorium RP skarżący złożył wniosek do Prezydenta Miasta [...] celem odzyskania dokumentu prawa jazdy. Organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w ramach którego potwierdził z odpowiednimi brytyjskimi organami (DVLA – Driver & Vehicle Licensing Agency), między innymi, zamianę polskiego prawa jazdy na jego brytyjski odpowiednik, jak również potwierdził zatrzymanie tego ostatniego. Jednocześnie organ ustalił, że status brytyjskiego prawa jazdy jest na moment przeprowadzania postępowania wyjaśniającego i wydawania decyzji – nieważny. Podstawą decyzji odmownych oraz wyroku WSA w Kielcach były przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami. Zgodnie z art. 4 ust. 3 ww. ustawy na terytorium RP nie jest uznawane za ważne prawo jazdy wydane w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, jeżeli na terytorium któregokolwiek z tych państw to prawo jazdy zostało zatrzymane lub czasowo albo na stałe cofnięto posiadane uprawnienie do kierowania pojazdem. Natomiast zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy prawo jazdy nie może być wydane osobie, która uzyskała za granicą prawo jazdy, a to prawo jazdy zostało zatrzymane lub uprawnienie do kierowania pojazdami zostało cofnięte – w okresie obowiązywania zatrzymania prawa jazdy lub cofnięcia uprawnienia. Z ustaleń poczynionych przez Prezydenta Miasta [...] i informacji uzyskanych z DVLA wynikało, że prawo jazdy było i jest nieważne. Ta okoliczność została dodatkowo potwierdzona odpowiednim pismem uzyskanym z DVLA i przedłożonym w WSA w Kielcach na rozprawie w dniu 2 grudnia 2015 r. Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami prawo jazdy nie może być wydane osobie, która uzyskała za granicą prawo jazdy, a to prawo jazdy zostało zatrzymane lub uprawnienie do kierowania pojazdami zostało cofnięte – w okresie obowiązywania zatrzymania prawa jazdy lub cofnięcia uprawnienia. Powyższy przepis zabrania wydania prawa jazdy osobie, której to prawo jazdy zatrzymano lub jej uprawnienie do kierowania pojazdami zostało cofnięte – w okresie obowiązywania zatrzymania prawa jazdy lub cofnięcia uprawnienia. Nie kwestionując faktu zatrzymania prawa jazdy za granicą, wskazać należy, że przedmiotowe prawo jazdy nie miało i nie ma statusu prawa jazdy zatrzymanego. Miało ono bowiem wtedy, podobnie jak i ma w chwili obecnej, status prawa jazdy nieważnego. Jest to całkowicie inny status przedmiotowego dokumentu. Nie można powoływać powyższego przepisu jako podstawy odmowy wydania prawa jazdy, albowiem w momencie składania wniosku o wydanie tego prawa jazdy przez organ nie miało ono statusu zatrzymanego w rozumieniu ww. przepisu. W przedmiotowym przypadku nie można również mówić o jakiejkolwiek utracie uprawnień przez skarżącego. Natomiast nieważność brytyjskiego prawa jazdy nie oznacza utraty uprawnień do kierowania pojazdami zarówno na terenie Wielkiej Brytanii, jak i na terenie Polski. Na przeszkodzie wydaniu prawa jazdy nie stoją również przepisy art. 4 ustawy o kierujących pojazdami. Z brzmienia ust. 2 tego artykułu wynika, że kierowca może posiadać tylko jedno ważne prawo jazdy. Skoro brytyjskie prawo jazdy jest nieważne, to przepis ten nie może stanowić podstawy odmowy wydania dokumentu prawa jazdy. Podstawą odmowy wydania prawa jazdy nie może być art. 4 ust. 3 ustawy o kierujących pojazdami. Nie odnosi się on wszakże do okoliczności dotyczących wydania prawa jazdy. Nie ma przesłanek uzasadniających odmowę wydania prawy jazdy. Skarżący w dalszym ciągu posiada w Polsce uprawnienia do kierowania pojazdami, co powoduje, że nie może ponownie przystąpić do egzaminu na prawo jazdy. W momencie kontroli przez patrol ruchu drogowego otrzymuje mandat karny za brak dokumentów uprawniających do prowadzenia pojazdów. Jednak patrol zezwala skarżącemu na prowadzenie auta i puszcza wolno. Skarżący kasacyjnie zaznaczył, że przepis, na który powoływał się organ i WSA w Kielcach, dotyczy wydania pierwszego dokumentu, a nie wydania jedynie nowego dokumentu prawa jazdy uprzednio posiadanego i zatrzymanego czy też nawet tego samego dokumentu. DVLA odesłało przecież do organu polskie prawo jazdy skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zakres oceny Sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Sąd kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Dodać należy, iż zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. W niniejszej sprawie podniesiony został jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Rozpatrując ten zarzut, wskazać należy, iż od daty wstąpienia Rzeczpospolitej Polskiej w struktury Unii Europejskiej unijny porządek prawny stał się elementem obowiązującego w naszym kraju porządku prawnego, zatem krajowe organy i sądy muszą brać pod uwagę również uregulowania unijne. Wyrażona w art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej zasada lojalności zobowiązuje państwa członkowskie do podjęcia wszelkich środków ogólnych lub szczególnych właściwych dla zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z Traktatów lub aktów instytucji Unii. Obowiązek ten skierowany jest również do organów krajowych stosujących prawo, a jednym z jego przejawów jest nakaz tzw. prounijnej wykładni przepisów krajowych. Reguła ta oznacza dążenie do takiej wykładni prawa krajowego, która w jak najszerszym stopniu będzie uwzględniała uregulowania prawa unijnego. W dziedzinie uznawania zagranicznych dokumentów potwierdzających prawo kierowania pojazdami kluczowe znaczenie mają dwie dyrektywy unijne: dyrektywa Rady z 29 lipca 1991 r. w sprawie praw jazdy (91/439/EWG) (Dz. Urz. WE, seria L, nr 237, s. 1, ze zm.) oraz zastępująca ją od dnia 19 stycznia 2007 r. – dyrektywa 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy (Dz. Urz. UE, seria L, nr 403, s. 18). Obydwie dyrektywy wprowadzają przepisy pozwalające na odmowę wydania prawa jazdy osobie, której prawo jazdy podlega ograniczeniu, zawieszeniu lub cofnięciu na terytorium wydającego państwa (art. 8 ust. 4 dyrektywy nr 91/439/EWG, art. 11 ust. 4 dyrektywy nr 2006/126/WE). Ponadto, co ważne dla rozpatrywanej sprawy, dyrektywy wprowadzają zakaz posiadania przez jedną osobę praw jazdy wydanych przez więcej niż jedno państwo członkowskie (art. 7 ust. 5 dyrektywy nr 91/439/EWG, art. 7 ust. 5 lit. a dyrektywy nr 2006/126/WE – "jedna osoba nie może posiadać więcej niż jedno prawo jazdy"). Stosownie do art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami – prawo jazdy nie może być wydane osobie, która uzyskała za granicą prawo jazdy, a to prawo jazdy zostało zatrzymane lub uprawnienie do kierowania pojazdami zostało cofnięte – w okresie obowiązywania zatrzymania prawa jazdy lub cofnięcie uprawnienia. Okolicznością bezsporną jest, że skarżącemu kasacyjnie S. T. zatrzymano w Wielkiej Brytanii angielskie prawo jazdy wydane w wyniku wymiany polskiego dokumentu. Skarżący kierował w Wielkiej Brytanii pojazdem bez wymaganego ubezpieczenia. W dniu 24 marca 2015 r. do organu wpłynęło potwierdzenie wymiany polskiego prawa jazdy na angielski odpowiednik. Wskazać należy, iż wynikający z treści art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami zakres ustaleń organu obejmuje badania, czy wnioskodawca uzyskał prawo jazdy za granicą, czy to prawo jazdy zostało zatrzymane lub uprawnienie do kierowania pojazdami cofnięte, za istotny przyjmując okres, na który prawo jazdy zostało zatrzymane lub uprawnienie cofnięto, albowiem tylko w tym okresie ukonstytuowany analizowanym przepisem zakaz wydania prawa jazdy może obowiązywać. W zakresie tej ostatniej przesłanki organ odwoławczy przyjął, iż skarżącemu kasacyjnie czasowo odebrano dokument potwierdzający posiadanie uprawnień do kierowania pojazdami. W skardze kasacyjnej natomiast jej autor twierdzi, iż przedmiotowe prawo jazdy posiada status nieważnego dokumentu, co wynika, jego zdaniem, z pisma z dnia 19 listopada 2015 r. Podważenie ustaleń faktycznych co do aktualnego statusu prawa jazdy wymagałoby – na etapie postępowania kasacyjnego – podniesienia zarzutu naruszenia prawa procesowego. Zarzut taki nie został jednak sformułowany, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zbadanie tej kwestii. Skoro zaś stan faktyczny sprawy nie został skutecznie podważony, to należy uznać, iż Sąd Wojewódzki prawidłowo przyjął, że zaskarżona decyzja odmawiająca wydania prawa jazdy nie narusza prawa. Zarzut naruszenia art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierowaniu pojazdami nie może zatem odnieść zamierzonego skutku. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.