II SAB/Gd 99/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 7 września 2016 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. T. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga J. T. na bezczynność Prezydenta Miasta w rozpoznaniu złożonego przez skarżącego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że skarga ta wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu 11 stycznia 2016 r. skarżący złożył w Urzędzie Miasta wniosek o udostępnienie, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, informacji w następującym zakresie: "1. Czy decyzja Urzędu Miasta w sprawie [...] z dnia 1993-09-07 w sprawie pozwolenia na budowę II etapu budowy rurociągu tłocznego Ø 1200 na ul. [...] (1 str. tej decyzji przedstawiam w załączniku nr 1) dotyczy również pozwolenia na wybudowanie przedmiotowego rurociągu na mojej nieruchomości przy ulicy P., opisanej aktualnie działkami [...] – aktualną mapę informacyjną z przebiegiem kolektora przedstawiam w załączniku nr 2. 2. Jeżeli odpowiedź na pierwsze pytanie będzie twierdząca, to czy posiadacie Państwo graficzną część projektu technicznego, z którego wynika przebieg kolektora na moich działkach?". W piśmie z dnia 4 lutego 2016 r. Kierownik I Referatu Wydziału Architektoniczno- Budowlanego Urzędu Miasta poinformował wnioskującego, że z posiadanych dokumentów archiwalnych wynika, iż: "plan realizacyjny, stanowiący załącznik do decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 07.09.1993 r., zatwierdzającej pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny objęty załącznikiem nr 1 oraz udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji w całości, w części obejmującej II etap budowy rurociągu tłoczonego o średnicy dn 1200 od przepompowni ścieków [...], nie obejmuje działek nr [...], [...], obręb P. (nr archiwalne: [..]) w G. przy ul. P." a "odcinek rurociągu od przepompowni ścieków "[...], objęty ww. decyzją (stanowiący II etap budowy) wchodzi w skład trasy budowy rurociągu tłocznego od przepompowni ścieków "[..]" przy ul. E. do ul. S. w G.". Pismem z dnia 15 lutego 2016 r. A. wystąpiła do Urzędu Miasta z prośbą o wyjaśnienie na jakiej podstawie i w oparciu o jaką dokumentację udzielono skarżącemu odpowiedzi w punkcie 1 pisma z dnia 4 lutego 2016 r., podnosząc, że z posiadanego przez Spółkę planu realizacyjnego wynika, że lokalizacja kolektora była przewidziana również na działkach oznaczonych obecnie nr [...] i [...]. Po ponownym przeanalizowaniu dokumentów archiwalnych, w piśmie z dnia 13 kwietnia 2016 r., organ poinformował skarżącego, że: "a) na wniosek B. nr [...] z dnia 15.10.1991 r. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] zatwierdził pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny objęty załącznikiem nr 1 oraz udzielił pozwolenia na budowę inwestycji w całości, w części obejmującej budowę I etapu rurociągu tłocznego od przepompowni ścieków [...] - w dokumentacji archiwalnej brak jest załącznika graficznego do ww. decyzji.; b) na wniosek B. nr [...] z dnia... (brak daty w decyzji), Prezydent Miasta decyzją nr [...] z dnia 07.09.1993 r., zatwierdził pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny objęty załącznikiem nr 1 oraz udzielił pozwolenia na budowę inwestycji w całości, w części obejmującej II etap budowy rurociągu tłocznego o średnicy dn 1200 od przepompowni ścieków "[...]" do ul. C., na działkach położonych w G. przy ul. P., I., P. i C. Trasa rurociągu tłocznego przedstawiona na planie realizacyjnym, będącym jednocześnie załącznikiem od powyższej decyzji oraz załącznikiem do decyzji lokalizacyjnej nr [...] z dnia 20.05.1991 r., obejmuje również działki nr [...], [...], obręb P. (nr archiwalne dz.: [...], [..]), w G. przy ul. P.; c) w dniu 16.06.1993 r. A. wyraził zgodę na zmianę trasy kolektora tłocznego dn [...] w rejonie przepompowni ścieków "[...]" – załącznik graficzny nr [...], zawierający wyłącznie zmieniony fragment trasy na odcinku zlokalizowanym w obrębie pasa drogowego ul. P. – od skrzyżowania z ul. N. tj. dz. nr [...], obręb P. (nr arch. dz. [...]) do działki nr [...], obręb P. (nr arch. dz. [...]) położonej przy ul. P. tzn. nie obejmuje działek nr [...], [...], obręb P. (nr archiwalne dz.: [...], [...]) w G. przy ul. P.". W dniu 18 kwietnia 2016 r. do Urzędu Miasta wpłynęło pismo skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, w którym ponowił swoje pytanie i prosił o jednoznaczną odpowiedź: "1. Czy decyzja Urzędu Miasta w sprawie [...] z dnia 1993-09-07 w sprawie pozwolenia na budowę II etapu budowy rurociągu tłocznego Ø 1200 na ul. [...]-[..] w G. dotyczy również pozwolenia na wybudowanie przedmiotowego rurociągu na mojej nieruchomości przy ul. P., opisanej działkami [...], [...] obręb P. (nr archiwalne dz.: [...], [...])? 2. Nadto proszę o odpowiedź, czy w niniejszym postępowaniu w sprawie udzielenia informacji publicznej wziął udział A. w drodze pisemnego wystąpienia? Jeżeli odpowiedź na to pytanie jest twierdząca, to proszę o udostępnienie treści takiego pisma". W piśmie tym skarżący wniósł także o udostępnienie do wglądu wszelkich załączników do decyzji [...] z dnia 1993-09-07. Kierownik I Referatu Wydziału Architektoniczno - Budowlanego Urzędu Miasta, w piśmie z dnia 12 maja 2016 r., podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z dnia 13 kwietnia 2016 r. i ponownie przytoczył jego treść. Ponadto, organ poinformował, że z aktami archiwalnymi można się zapoznać w pok. nr 320, w godzinach przyjęć interesantów tj. w poniedziałki w godz. 13.00 - 16.00 oraz w środy w godz. 8.00 - 11.00. Wyjaśnił także, że w dniu 15 lutego 2016 r. A. wystąpił o wyjaśnienie, w oparciu o jakie dokumenty udzielono wnioskującemu informacji w piśmie z dnia 4 lutego 2016 r. i w związku z tym, po ponownym i wnikliwym przeanalizowaniu dokumentów archiwalnych, udzielono A. odpowiedzi, jednocześnie wysyłając to pismo skarżącemu ze sprostowaniem poprzedniej informacji z dnia 4 lutego 2016 r. We wniesionej do Sądu, w dniu 17 maja 2016 r., skardze skarżący zaskarżył bezczynność Prezydenta Miasta w zakresie rozpatrzenia złożonego przez niego w dniu 11 stycznia 2016 r. wniosku o udzielnie informacji publicznej. Skarżący zarzucił, że podjęte przez organ czynności nie uczyniły zadość wymogom określonym w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP a także w art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismo uzupełniające z dnia 13 kwietnia 2016 r. spowodowało bowiem, że pierwotne stanowisko przedstawione w piśmie z dnia 4 lutego 2016 r. stało się niekonkretne, skutkiem czego Prezydent Miasta pozostaje w bezczynności od daty złożenia pierwszego wniosku. Dlatego też skarżący domagał się: zobowiązania Prezydenta Miasta do prawidłowego rozpoznania złożonego przez niego wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; stwierdzenia, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w maksymalnej wysokości, a także zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o umorzenie postępowania w niniejszej sprawie, wskazując, że w piśmie z dnia 7 czerwca 2016 r. ponownie udzielił skarżącemu żądanej przez niego informacji publicznej. Ponadto, w dniu 8 lutego 2016 r. skarżący otrzymał kopie wybranych dokumentów, a w dniu 18 kwietnia 2016 r, gdy ponownie wyraził chęć zapoznania się z nimi, zostały one udostępnione skarżącemu do wglądu. Skarżący został przy tym poinformowany, że własnoręczne sporządzenie fotografii lub uzyskanie kserokopii załącznika do decyzji Prezydenta Miasta nr [...] wraz z ewentualnym potwierdzeniem jej zgodności z oryginałem, może być wykonane po uprzednim złożeniu ponownego wniosku. Prezydent wyjaśnił jednocześnie, że rozbieżności w pismach z dnia 4 lutego 2016 r. i 13 kwietnia 2016 r. wynikły z zawartości dokumentów archiwalnych, gdyż brak jest w nich całościowego projektu budowlanego, będącego załącznikiem do decyzji Prezydenta Miasta z dnia 7 września 1993 r. Natomiast, załącznik graficzny nr [...], który jest jedynie potwierdzeniem wyrażonej w dniu 16 czerwca 1993 r. zgody A. na zmianę fragmentu trasy kolektora tłocznego dn [..] w rejonie przepompowni ścieków "[..].", na odcinku zlokalizowanym w obrębie pasa drogowego ul. P. - od skrzyżowania z ul. N. tj. dz. nr [..], obręb P. do działki nr [...], nie obejmuje działek nr [..], [..], obręb P. w G. przy ul. P. W piśmie procesowym z dnia 29 czerwca 2016 r. skarżący podtrzymał wniesioną w niniejszej sprawie skargę, wnosząc jednocześnie o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z sześciu dokumentów znajdujących się w aktach sprawy na okoliczność wyjaśnienia istotnych wątpliwości co do przesłanek, którymi kierował się organ przy określeniu przebiegu przedmiotowego kolektora przez nieruchomość skarżącego w ramach II etapu robót na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] oraz o odniesienie się organu do tych dowodów. Skarżący zażądał jednocześnie, aby organ wyjaśnił, czy przy sporządzaniu informacji publicznej z dnia 7 czerwca 2016 r. przeczytał i zrozumiał treść tych dokumentów, a zatem czy w sposób umyślny, czy też nieumyślny nie uwzględnił ich w tym piśmie. Skarżący zarzucił także, że zaistniałe, w siedzibie organu, w dniu 18 kwietnia 2016 r., okoliczności wiązały się z odmową udzielenia mu wglądu do żądanych akt sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga J. T. nie zasługuje na uwzględnienie. Wniosek J. T. z dnia 11 stycznia 2016 r. zainicjował postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, które uregulowane zostało przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r, poz. 2058 ze zm.). Niesporną okolicznością w sprawie jest, że w świetle przepisów tej ustawy, Prezydent Miasta jest podmiotem zobowiązanym do udzielania posiadanych informacji publicznych. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej. Przy czym, organami władzy publicznej w rozumieniu powołanego przepisu są też organy samorządu terytorialnego, a więc organy gminy, powiatu i województwa (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 94). Niesporne w sprawie jest również, że żądane przez skarżącego informacje, stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie bowiem z treścią art. 1 ust. 1 tej ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Informacją publiczną jest zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2904/12, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Za informację publiczną uznaje się m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są przy tym nią dokumenty zarówno bezpośrednio przez podmioty te wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 25 - 26). W szczególności zaś, jak wskazuje treść art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostepnieniu podlega informacja publiczna: o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw przez podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit d); o prowadzonych przez te podmioty rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (art. 6 ust 1 pkt 3 lit f); o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust 1 pkt 4 lit a). Przy czym, zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy, dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Na tym tle, w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przyjęto, że decyzje administracyjne i inne dokumenty zawarte w aktach administracyjnych stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu w całości lub w części (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 25 - 26). Tym samym, nie budzi również wątpliwości, że decyzja o pozwoleniu na budowę, wydawana przez organ architektoniczno - budowlany, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II SAB/Lu 19/06, ZNSA 2007, Nr 1, s.113). Z akt sprawy wynika również, że wniosek skarżącego z dnia 11 stycznia 2016 r. został załatwiony przez Prezydenta Miasta, zgodnie z wymogami ustawy o dostępie do informacji publicznej, przed wniesieniem skargi do Sądu. Organ bowiem w piśmie z dnia 4 lutego 2016 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi na zadane we wniosku pytanie. Bezsporne przy tym jest, że w dniu 8 lutego 2016 r. skarżący zapoznał się z załącznikami do decyzji, a także je sfotografował. Dalsza prowadzona przez strony korespondencja dotyczyła już udzielonej skarżącemu informacji. W szczególności zaś pisma skarżącego z dnia 18 kwietnia 2016 r. nie można potraktować jako odrębny wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Tym bardziej, że sam skarżący, w piśmie procesowym z dnia 29 czerwca 2016 r. oświadczył, że wszelkie załączniki do decyzji zostały przez niego sfotografowane w siedzibie organu w dniu 8 lutego 2016 r., a przeglądając akta w dniu 18 kwietnia 2016 r. chciał się tylko upewnić, czy w aktach sprawy nie pojawiły się dodatkowe, nowe załączniki. Z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie informacji (w formie czynności materialno – technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy, albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Przy czym, wniosek zainteresowanego tworzy po stronie dysponenta obowiązek jej udostępnienia wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w publicznym obiegu, a więc zainteresowany nie może zapoznać się z nią inaczej, niż składając wniosek o udzielenie informacji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2003 r., sygn. akt II SAB 372/03, Wokanda 2004 r., nr 5, str. 33). Ponadto, z art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1) a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się bezczynności Prezydenta Miasta w rozpoznaniu złożonego przez skarżącego wniosku o udzielenie informacji publicznej. Z bezczynnością organu rozpoznającego wniosek o udzielenie informacji publicznej mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Wydawnictwo Prawnicze PWN, Warszawa 1996 r., s. 62 – 63). Dopiero nieudzielenie informacji publicznej oraz niepowiadomienie w trybie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej o powodach i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 1027/14, LEX nr 1464729). Z kolei, jeżeli przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej podmiot zobowiązany udzielił informacji publicznej, choćby z przekroczeniem ustawowego terminu, oznacza to, że nie pozostaje on w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi. Przy czym, jeżeli udostępnienie żądanej informacji publicznej nastąpiło już po wniesieniu przez żądającego informacji skargi na bezczynność organu, to postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe, co obliguje sąd do jego umorzenia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi podmiot zobowiązany nie pozostaje w bezczynności sąd oddala skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 294 - 295). I właśnie taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, jako że wniosek skarżącego został załatwiony przed wniesieniem skargi. Na powyższą ocenę nie mogły mieć wpływu rozbieżności i różnice treściowe między pismami organu z dnia 4 lutego 2016 r. i z dnia 18 kwietnia 2016 r. ani też pismo organu z dnia 7 czerwca 2016 r. Na ustalenie, czy w sprawie doszło do bezczynności, nie ma bowiem wpływu merytoryczna treść udzielonej odpowiedzi, gdyż kwestia, czy odpowiedź ta zaspokaja oczekiwania strony, czy też jest zgodna ze stanem rzeczywistym lub nie, może być przedmiotem odrębnych postepowań, np. cywilnych odszkodowawczych, karnych na podstawie art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej i innych (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 289). Informacją publiczną jest każdy opis rzeczywistości - niezależnie od tego, czy jest ona zgodny z prawdą, czy też nie. Przekazując informacje, przekazuje się bowiem opis jakiegoś stanu rzeczy lub procesu (zob. T.R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2006, s. 95-96). Z tych samych względów brak było podstaw do uwzględnienia wskazanych w piśmie procesowym skarżącego z dnia 29 czerwca 2016 r. wniosków dowodowych na okoliczność przesłanek, którymi kierował się organ przy określeniu przebiegu kolektora przez nieruchomość skarżącego w ramach II etapu robót na podstawie pozwolenia na budowę nr [...], oraz żądania odniesienia się organu do tych dowodów. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.