I OSK 2858/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie NSA Jolanta Sikorska del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Dzielnicy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 2201/15 w sprawie ze skargi J. K. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie zamiany lokalu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 2201/15 (dalej wyrok II SA/Wa 2201/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi J.K. (dalej skarżąca) stwierdził, że uchwała Zarządu Dzielnicy [...] [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie zamiany lokalu została wydana z naruszeniem prawa. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zarząd Dzielnicy [...] [...] (dalej Zarząd) uchwałą z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia sposobu zadysponowania mieszkaniowym zasobem [...] (dalej Uchwała bądź Uchwała z [...] października 2014 r.), na podstawie § 45 pkt 2, 4 i 5, i § 50 Statutu Dzielnicy [...] [...], stanowiącego załącznik Nr [...] do uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom [...] (Dz. Urz. Woj. [...]), w zw. z § 6 pkt 8 uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom [...] do wykonywania niektórych zadań i kompetencji [...] (Dz. Urz. Woj. [...]) oraz w zw. z § 9 ust. 1 i 2 i § 24 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu [...] (Dz. Urz. Woj. [...], dalej uchwała nr [...]), uchwalił, co następuje: § 1. Zarząd Dzielnicy [...] [...] nie wyraża zgody na dokonanie wzajemnej zamiany lokali pomiędzy Panią J.K., zam. przy ul. [...] m. [...] w [...], a Państwem K. i A. K., zam. przy ul. [...] m. [...] w [...]. § 2. Wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Dzielnicy [...] [...] za pośrednictwem Naczelnika Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] [...]. § 3. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. (k. 32 akt administracyjnych). W uzasadnieniu podano, że wnioski skarżącej - najemcy lokalu nr [...] przy ulicy [...], którego właścicielem jest Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] oraz K. i A. K. (dalej zainteresowani) - najemców lokalu nr [...] przy ulicy [...] w [...] (k. 9 i 23 akt administracyjnych) zostały rozpatrzone przez Komisję Mieszkaniową i nie uzyskały pozytywnej opinii (k. 31 akt administracyjnych). Uchwałą nr [...] ogół właścicieli Wspólnoty Mieszkaniowej [...], wyraził zgodę na zamianę lokalu przez skarżącą (k. 29 akt administracyjnych). Na koncie lokalu nr [...] przy ul. [...] w okresie 12 miesięcy przed złożeniem wniosku występowały zaległości związane z opłatami za korzystanie z zajmowanego lokalu. W związku z powyższym Komisja Mieszkaniowa negatywnie zaopiniowała dokonanie przedmiotowej zamiany lokali, rozpatrując wnioski stron w trybie § 9 ust. 2 uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2009 r. (k. 32 akt administracyjnych). Pismem z 10 listopada 2014 r. skarżąca wniosła o rozpatrzenie "odwołania", ponieważ - jak podała - pod koniec października br. wszystkie zaległości, które wynikały z "poważnych powodów" (wyprawienie pogrzebu matce; renta w wysokości 799,74 zł; skarżąca jest osobą niepełnosprawną), zostały z jej strony uregulowane. Skarżąca przeszła wiele operacji i czekają ją ponowne; ogromną trudność sprawia jej wchodzenie na 4 piętro bez windy; mieszkanie ma metraż 75 m2, jest ogrzewane gazem i opłaty w sezonie zimowym wynoszą ponad 1000 zł miesięcznie, a do tego dochodzą jeszcze opłaty za telefon, telewizję i inne media. W mieszkaniu na ul. [...] nie płaciłaby za ogrzewanie gazowe i mogłaby regularnie płacić czynsz, a do tego dodatkowym ułatwieniem jej funkcjonowania jest znajdująca się tam winda (k. 36 akt administracyjnych) . Zastępca Burmistrza Dzielnicy [...] [...] pismem z 7 stycznia 2015 r. nr [...] w odpowiedzi na powyższe stwierdził, że po ponownym przeanalizowaniu sprawy, nie zaistniały żadne nowe okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na zmianę rozstrzygnięcia, bowiem Uchwała została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami (k. 38 akt administracyjnych). W skardze z 31 stycznia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca - przedstawiając opisany powyżej stan faktyczny i argumenty zawarte już w odwołaniu - nie zgodziła się z Uchwałą, bowiem na czas złożenia dokumentów czynsz był uregulowany w całości, a Zastępca Burmistrza Dzielnicy [...] [...] w piśmie z 7 stycznia 2015 r., nie ustosunkował się do jej zarzutów z odwołania (k. 2 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie jej w całości. Przytaczając dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne, wskazał na treść § 9 ust. 1 i 2 uchwały nr [...] Rady [...] z 9 lipca 2009 r. (k. 6 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 25 czerwca 2015 r. II SA/Wa 290/15, odrzucił ową skargę. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącą, reprezentowaną przez adw. M.F., postanowieniem z 4 grudnia 2015 r. I OSK 2586/15, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wskazując w uzasadnieniu m. in., że "Działania organu w tego typu przypadkach mają również charakter administracyjnoprawny. Jest tu bowiem rozstrzygana kwestia, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy" (k. 46-52, 79-86 akt sądowych). Pełnomocnik skarżącej adw. M.F., ustanowiona w ramach prawa pomocy postanowieniem z 23 kwietnia 2015 r. II SA/Wa 290/15 (k. 32 akt sądowych), pismem z 1 marca 2016 r. wniosła o: stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały; zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym również za pomoc w sprawie II SA/Wa 290/15, za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej w sprawie I OSK 2586/15, zarzucając naruszenie prawa materialnego, a to: 1. § 9 ust. 1 i 2 w zw. z § 1 pkt 7 uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia 9 lipca 2009 r., przez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że ponieważ skarżąca zalegała z opłatami za korzystanie z lokalu, a zamiana ma nastąpić między lokalami pozostającymi w różnych zasobach mieszkaniowych, to dokonanie zamiany jest niemożliwe, podczas gdy oba lokale wskazane we wniosku należą do tego samego zasobu - zasobu mieszkaniowego [...]; 2. § 8 ust. 1 lit. b i f uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2009 r., przez jego niezastosowanie, podczas gdy z wnioskami o zamianę lokali wystąpili zgodnie najemcy między sobą, a dodatkowo w przypadku skarżącej w celu zmniejszenia powierzchni mieszkalnej; w przypadku drugiej strony zwiększenia powierzchni mieszkalnej z uwagi na potrzeby rodziny, a taka zamiana jest dopuszczalna nawet w sytuacji zaległości czynszowych po ich uregulowaniu. W uzasadnieniu - powołując opisany powyżej stan faktyczny - podała, że zaleganie z zaległościami, których mowa w § 9 ust. 2 uchwały nr [...] dotyczy lokali pozostających w innych zasobach, a w myśl § 1 pkt 7 uchwały, ilekroć w uchwale jest mowa o mieszkaniowym zasobie – należy przez to rozumieć mieszkaniowy zasób miasta [...]. Ponieważ do zamiany miało dojść w ramach tego samego zasobu mieszkaniowego, to zastosowanie § 9 ust. 2 uchwały nr [...] było niedopuszczalne. Natomiast w rozpoznawanej sprawie do zamiany winno dojść na podstawie § 8 ust. 1 uchwały nr [...], bowiem była to zamiana z inicjatywy najemcy, a w przypadku gdy najemca zalega z opłatami czynszowymi i opłatami niezależnymi od właściciela, to dokonanie zamiany może nastąpić dopiero po wcześniejszym uregulowaniu lub wpłaceniu do depozytu kwoty pokrywającej te zaległości przez dłużnika lub osobę, która miałaby zostać nowym najemcą. Dodatkowo w rozpoznawanej sprawie miał zastosowanie § 8 ust. 1 lit. b uchwały nr [...], zgodnie z którym w ramach mieszkaniowego zasobu mogą być dokonywane zamiany lokali z inicjatywy najemcy, jeżeli celem jest zamiana na lokal o mniejszej powierzchni mieszkalnej lub użytkowej. Skarżąca jest osoba niepełnosprawną i ma problemy z poruszaniem się, a zajmowany przez nią lokal znajduje się na czwartym piętrze w budynku bez windy, co znacznie utrudnia jej funkcjonowanie (k. 107 akt sądowych). W piśmie procesowym - zapewne w wyniku błędu opatrzonym datą 10 marca "2014" [winno być "2016"] r. - organ stwierdził, że z "akt sprawy (...) nie wynika, aby lokal nr [...] przy ul. [...] pozostawał w zasobach mieszkaniowych [...]", co potwierdził w piśmie procesowym z 6 czerwca 2016 r. Takie samo stanowisko zostało wyrażone w uchwale Nr [...] z [...] lipca 2014 r. ogółu właścicieli WM [...]. Tak samo w piśmie procesowym z 18 marca 2016 r. podał organ stwierdzając, że "Lokal nr [...] przy ul. [...] w [...] stanowi własność Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] - zatem nie należy do zasobu mieszkaniowego [...]" (k. 140 akt sądowych). Pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym z 29 marca 2016 r. stwierdziła, że lokal ten należy do zasobu mieszkaniowego [...] (k. 122 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem II SA/Wa 2201/15, na podstawie art. 147 w zw. z art. 132 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej ppsa) i w zw. z art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej usg) stwierdził, że uchwała Zarządu Dzielnicy [...] [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie zamiany lokalu została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że stosownie do treści § 9 ust. 1 i 2, i § 24 ust. 1 uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu [...] (Dz. Urz. Woj. [...]), który to przepis stanowił materialnoprawną podstawę Uchwały Zarządu Dzielnicy [...] [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia sposobu zadysponowania mieszkaniowym zasobem [...], z mieszkaniowego zasobu mogą być dokonywane zamiany lokali na lokale pozostające także w innych zasobach, jeżeli strony zainteresowane zamianą posiadają tytuł prawny do zajmowanych lokali, a także udokumentowaną zgodę właścicieli tych lokali na zamianę (§ 1), a dokonanie zamiany lokali, o których mowa w ust. 1, nie jest jednak możliwe w przypadku, gdy przyszły najemca zalegał z opłatami za korzystanie z dotychczas zajmowanego lokalu, w okresie 12 miesięcy przed złożeniem wniosku. Uchwała nr [...] została podjęta "w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu [...]", a zgodnie z § 1 pkt 7 uchwały, ilekroć w uchwale jest mowa o mieszkaniowym zasobie - należy przez to rozumieć mieszkaniowy zasób [...]. Oznacza to, że jeśli lokal mieszkalny nie wchodzi w skład mieszkaniowego zasobu [...], to niedozwolone jest powoływanie się i podejmowanie uchwał w oparciu o uchwałę nr [...]. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie lokal nr [...] przy [...] w [...] i zajmowany przez skarżącą, nie wchodzi w skład mieszkaniowego zasobu [...]. Sąd I instancji wskazał, że w sposób bezsporny świadczy o tym fakt, że w aneksie do umowy najmu powyższego lokalu z 27 grudnia 2001 r. stwierdza się m.in., że wprowadza się następującą zmianę: "Umowa najmu została zawarta pomiędzy Wspólnotą Mieszkaniową z siedzibą w [...] przy ul. [...] (...), a J.K.". Również w wyroku Sądu Rejonowego dla [...] z [...] stycznia 2005 r. [...] o ustalenie, oddalano powództwo skarżącej podając w uzasadnieniu m.in., że "Materiał dowodowy zebrany w sprawie jednoznacznie wskazuje, że powódka podpisała aneks do umowy ze Wspólnotą i tym samym nie może w drodze powództwa o ustalenie domagać się de facto (...) uznania tego aneksu za nieważny". Sama skarżąca we wniosku z 14 października 2014 r. o najem lokalu mieszkalnego (zamiany między stronami pkt 1.5) podała w pkt 11.2.1, że zajmowane mieszkanie jest lokalem "inne Pożytek Wspólnoty Mieszkaniowej", dodając w pkt 11.2.2, że lokal pozostaje w dyspozycji Wspólnoty Mieszkaniowej [...]". Zarząd Dzielnicy [...] [...] w uzasadnieniu zaskarżonej Uchwały stwierdził, że "Pani J.K., najemcy lokalu nr [...] przy ulicy [...] którego właścicielem jest Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...]", co potwierdza również uchwała ogółu właścicieli WM [...] w sprawie wyrażenia na zamianę mieszkania, "które jest własnością Wspólnoty Mieszkaniowej [...], w związku z przedłożonym przez p. K. podaniem (...) 1. Wspólnota wyraża zgodę na zamianę mieszkania przez p. K. w związku z jej niepełnosprawnością". Sąd I instancji wskazał, że okoliczność, że lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w [...] nie wchodzi w skład mieszkaniowego zasobu [...] potwierdza także organ w piśmie z dnia "10 marca "2014" [winno być "2016"] r." podając w nim "iż z informacji uzyskanej z Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] [...] wynika, iż z akt sprawy znajdujących się w ich posiadaniu nie wynika, aby lokal nr [...] przy ul. [...] pozostawał w zasobach mieszkaniowych [...]", załączając doń pismo Naczelnika Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...][...] z dnia "08.08.2016 r." W piśmie procesowym z 18 marca 2016 r. organ stwierdza, że "Lokal nr [...] przy ul. [...] w [...] stanowi własność Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] - zatem nie należy do zasobu mieszkaniowego [...]". W piśmie z 6 czerwca 2016 r. organ ponownie stwierdza, że "lokal nr [...] położony przy ul. [...] w [...] nie znajduje się w zasobach [...]. Przedmiotowy lokal stanowi własność Wspólnoty Mieszkaniowej", powołując pismo Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] [...] z 21 kwietnia 2016 r. w którym informuje się, że sporny lokal "nie znajduje się w zasobach [...]. Przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Wspólnoty Mieszkaniowej". Sąd I instancji stwierdził, że skoro sporny lokal nie wchodzi w skład mieszkaniowego zasobu [...], to zaskarżona Uchwała została wydana z naruszeniem prawa, bowiem Zarząd Dzielnicy [...] [...] nie mógł wydać uchwały dotyczącej mieszkania nie wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu [...]. Z tych samych powodów Wojewódzki Sąd uznał, że nie można było zastosować podstawy prawnej wskazanej przez pełnomocnika skarżącej - § 8 ust. 1 lit. b i f uchwały nr [...]. W ocenie Wojewódzkiego Sądu zaszły podstawy do stwierdzenia nieważności Uchwały w oparciu o art. 147 § 2 ppsa. Jednakże przepis szczególny - art. 94 usg, wyłącza stwierdzenie nieważności Uchwały z uwagi na upływ jednego roku od jej podjęcia w dniu [...] października 2014 r. Nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo są one aktem prawa miejscowego (ust. 1 art. 94 usg). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd stwierdził, że zaskarżona Uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Skargę kasacyjną od wyroku II SA/Wa 2201/15 wywiodło [...], reprezentowane przez radcę prawnego M.D., zarzucając naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię § 9 ust. 1 i 2 oraz § 24 ust. 1 uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu [...] (Dz. Urz. Woj. [...]) i błędne uznanie, że jeśli lokal mieszkalny nie wchodzi skład mieszkaniowego zasobu [...], to niezasadne jest powoływanie się i podejmowanie uchwały w oparciu o ww. uchwałę, a w konsekwencji błędne uznanie, że skoro sporny lokal nie wchodzi w skład mieszkaniowego zasobu [...], to skarżona Uchwała została wydana z naruszeniem prawa, bowiem Zarząd Dzielnicy [...] [...] nie mógł wydać uchwały dotyczącej mieszkania nie wchodzącego właśnie w skład mieszkaniowego zasobu [...], podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie prawidłowa wykładnia § 9 ust. 1 i § 24 ust. 1 powołanej uchwały pozwalała na podjęcie przez Zarząd Dzielnicy [...] [...] uchwały w oparciu o uchwałę nr [...], bowiem § 9 ust. 1 cytowanej uchwały ma zastosowanie w sytuacji gdy jeden z mających ulec zamianie lokali wchodzi w skład mieszkaniowego zasobu [...], a drugi lokal pochodzi z innego zasobu (czyli nie wchodzi w skład mieszkaniowego zasobu [...]), a w niniejszej sprawie zamianie miał ulec lokal nr [...] przy ul. [...] (wynajmowany przez skarżącą - nie wchodzący w skład mieszkaniowego zasobu [...]) z lokalem nr [...] przy ul. [...] w [...] - wchodzącym w skład mieszkaniowego zasobu [...] (k. 200-202 akt II SA/Wa 2201/15). Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; ewentualnie o orzeczenie reformatoryjne i oddalenie skargi; zasądzenie kosztów skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych (k. 200-202 akt II SA/Wa 2201/15). Decyzją z 27 października 2017 r. Okręgowa Rada Adwokacka w [...] wyznaczyła adw. M.G. zastępcą adw. M.F. z uwagi na skreślenie wyżej wymienionej z listy adwokatów (k. 218 akt II SA/Wa 2201/15). Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zm. poz. 1629, dalej ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą wyłącznie naruszenia prawa materialnego. Wobec powyższego stan faktyczny, aprobowany zaskarżonym wyrokiem, jest dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążący. W szczególności wiążącym jest ustalenie, że lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w [...] nie wchodzi do mieszkaniowego zasobu [...], a lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w [...] wchodzi do mieszkaniowego zasobu [...] w rozumieniu § 1 pkt 7 uchwały nr [...]. W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa) autorka skargi kasacyjnej zarzuciła wyrokowi błędną wykładnię § 9 ust. 1 i 2 oraz § 24 ust. 1 uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu [...] (Dz. Urz. Woj. [...]). Zarzuty ten jest częściowo zasadny, jednak zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Zaskarżony wyrok narusza prawo materialne przez błędną wykładnię § 8 ust. 1 pkt 1 lit b i f w zw. z § 9 ust. 1 i 2 uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu [...] (Dz. Urz. Woj. [...]). Nie sposób się zgodzić z poglądem zaprezentowanym w zaskarżonym wyroku, że skoro sporny lokal nie wchodzi w skład mieszkaniowego zasobu [...], to zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, bowiem Zarząd Dzielnicy [...] [...] nie mógł wydać uchwały dotyczącej mieszkania nie wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu [...]. Uchwała nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu [...] (Dz. Urz. Woj. [...]) jest aktem prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji ) i jako źródło prawa podlega zasadom wykładni prawa. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (Maciej Zieliński: Interpretacja jako proces dekodowania tekstu prawnego, WN UAM 1972 s. 26 i n.; Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Wolters Kluwer 2017 s. 43 i n.; Z. Ziembiński, Logika praktyczna, PWN 2002 s. 230). Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona z szeregu przepisów prawnych. Literalna interpretacja przepisów jest częstokroć niewystarczająca (choćby w przedmiotowej sprawie). Szeroko przyjęta koncepcja dwupoziomowości języka prawnego, której autorem był Zygmunt Ziembiński, rozróżnia przepis prawa od normy prawnej. Intelektualny wysiłek każdego podmiotu stosującego prawo polega na dekodowaniu z (często wielu) przepisów normy prawnej. Do wykonania tej operacji daleko niewystarczające jest poprzestanie na językowym brzmieniu przepisu. Każdorazowo należy sięgać również do wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej, aby w pełnym kontekście odczytać normę prawną (M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Wolters Kluwer 2017, s. 212-213, nb 432, 433, przypis 17). Uchwała nr [...] wydana została na podstawie art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. nr 31 poz. 266 ze zm., dalej uopl bądź ustawa o ochronie praw lokatorów). W celu realizacji zadań, o których mowa w art. 4, gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy (art. 20 ust. 1 uopl). Tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1). Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2 uopl). Gmina wykonuje zadania, o których mowa w ust. 1 i 2, wykorzystując mieszkaniowy zasób gminy lub w inny sposób (art. 4 ust. 3 uopl). Zarówno Zarząd Dzielnicy [...] [...], podejmując Uchwałę z [...] października 2014 r., jak i Sąd I instancji, dokonując wykładni § 8 ust. 1 pkt 1 lit b i f w zw. z § 9 ust. 1 i 2 uchwały nr [...], błędnie pominęły to, że tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 uopl), a gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie,... zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2 uopl). Ustawodawca wyraźnie dopuszcza możliwość zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej nie tylko wykorzystując mieszkaniowy zasób gminy a także "w inny sposób" (art. 4 ust. 3 in fine; art. 20 ust. 2a, 2b, art. 21 ust. 1 pkt 2 in fine uopl). Skoro w § 9 ust. 1 uchwały nr [...] Rada [...] wyraźnie dopuściła możliwość dokonywania zamiany lokali z mieszkaniowego zasobu [[...]] na lokale pozostające także w innych zasobach (np. Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...], to pogląd Sądu I instancji, że "jeśli lokal mieszkalny nie wchodzi w skład mieszkaniowego zasobu [...], to niedozwolone jest powoływanie się i podejmowanie uchwał w oparciu o uchwałę nr [...]" (s. 5 akapit 3 uzasadnienia wyroku II SA/Wa 2201/15) nie ma oparcia w prawie – pozostaje w sprzeczności z jednoznacznym brzmieniem § 9 ust. 1 uchwały nr [...], jaki rezultatami wykładni systemowej i celowościowej powołanych przepisów art. 4 ust. 1, 2 i 3, art. 20 ust. 1 uopl). Nietrafny jest pogląd Sądu I instancji, że "skoro sporny lokal nie wchodzi w skład mieszkaniowego zasobu [...], to zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, bowiem Zarząd Dzielnicy [...] [...] nie mógł wydać uchwały dotyczącej mieszkania nie wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu [...]... z tych samych powodów nie można było zastosować podstawy prawnej wskazanej przez pełnomocnika skarżącej - § 8 ust. 1 lit. b i f uchwały nr [...]" (s. 7 akapit 2 i 3 uzasadnienia wyroku II SA/Wa 2201/15). Jak wynika z ustalonego w sprawie stanu faktycznego, skarżąca prowadząca jednoosobowe gospodarstwo domowe zajmuje lokal nr [...] o pow. 74,65 m2 zlokalizowany przy ul. [...] w [...], który nie należy do zasobu mieszkaniowego [...] (pismo ZGN [...] z dnia 21 kwietnia 2016 r.). Skarżąca jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, z symbolem przyczyny niepełnosprawności [...], przy czym niepełnosprawność istnieje od maja 2003 r.; skarżąca wymaga kompleksowego systemu usług opiekuńczych; wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji – wskazania pkt 6 i 7 (wydane na stałe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności [...] października 2013 r. nr [...] Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...]; k. 35 akt administracyjnych), ma trudności z poruszaniem się. Z tego powodu korzystanie z lokalu znajdującego się na 4 piętrze, w domu bez windy, wiąże się dla skarżącej z dużym wysiłkiem. Stosunkowo duży metraż tego mieszkania (który sama skarżąca postrzega jako nadmierny), generuje po stronie skarżącej wysokie koszty opłaty za media, przy dochodzie z renty ok. 800 zł/mc (odwołanie z 10 listopada 2014 r., k. 36 akt administracyjnych). Z kolei lokal, na który skarżąca chciałaby się zamienić, znajduje się co prawda na 7 piętrze, ale w budynku wyposażonym w windę. Powierzchnia tego lokalu wynosi 55,12 m2 i jest zajmowany przez czteroosobową rodzinę – dwoje zainteresowanych i ich dwoje małoletnich dzieci- w dacie podjęcia Uchwały w wieku 10 lat i 1 roku (wniosek o zamianę lokalu z 14 października 2014 r., k. 3-9 akt administracyjnych). Jest oczywistym, że zamiana obu lokali odbyłaby się z korzyścią zarówno dla skarżącej jak i dla zainteresowanych. W aktach sprawy znajduje się zgoda Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] na zamianę mieszkania skarżącej. Skarżąca i zainteresowani posiadają tytuły prawne do zajmowanych lokali (umowy najmu). Skarżąca uregulowała swe zaległości pieniężne z tytułu najmu mieszkania. Stanowisko zaprezentowane w piśmie Zastępcy Burmistrza 2015 r. (k. 38 akt administracyjnych) pozostawało w sprzeczności z istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy przepisami. Burmistrz Winien był zwrócić się do Zarządu Dzielnicy [...] [...] o podjęcie uchwały wyrażającej zgodę na dokonanie zamiany obu lokali. Podstawę prawną decyzji wydawanych w przedmiocie zamiany lokali na terenie [...] stanowią przepisy zawarte w rozdziale 4 uchwały nr [...], a w szczególności § 8 i § 9. Z § 9 ust. 1 i 2 wynika, że z mieszkaniowego zasobu mogą być dokonywane zamiany lokali na lokale pozostające także w innych zasobach, jeżeli strony zainteresowane zamianą posiadają tytuł prawny do zajmowanych lokali, a także udokumentowaną zgodę właścicieli tych lokali na zamianę. Dokonanie zamiany lokali, o których mowa w ust. 1, nie jest jednak możliwe w przypadku, gdy przyszły najemca zalegał z opłatami za korzystanie z dotychczas zajmowanego lokalu, w okresie 12 miesięcy przed złożeniem wniosku. Z kolei w myśl § 8 ust. 1 pkt 1 lit b i f, w ramach mieszkaniowego zasobu mogą być dokonywane zamiany lokali z inicjatywy najemcy, jeżeli: celem jest zamiana na lokal o mniejszej powierzchni mieszkalnej lub użytkowej, a najemcy dwóch lub większej liczby lokali wystąpią o zamianę lokali pomiędzy sobą; w przypadku, gdy najemca zalega z opłatami czynszowymi i opłatami niezależnymi od właściciela, dokonanie zamiany może nastąpić dopiero po wcześniejszym uregulowaniu lub wpłaceniu do depozytu kwoty pokrywającej te zaległości przez dłużnika lub osobę, która miałaby zostać nowym najemcą zadłużonego lokalu. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że celem unormowania zawartego w ww. przepisach było umożliwienie najemcom lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego [...] jak i innych zasobów, umożliwienie zamiany tych lokali, oczywiście po spełnieniu zawartych tam wymogów. W okolicznościach niniejszej sprawy, jak wykazano powyżej, wszystkie wymogi umożliwiające zamianę przedmiotowych lokali zostały spełnione, a zatem zaskarżona Uchwała została wydana z naruszeniem prawa, co słusznie stwierdził Sąd I instancji, pomimo częściowo nietrafnego uzasadnienia. Tym samym zarzut naruszenia § 9 ust. 1 i 2 uchwały nr [...] przez jego błędną wykładnię okazał się niezasadny. Zarzut naruszenia § 24 ust. 1 ww. uchwały jest chybiony, gdyż dotyczy on procedury rozpatrywania wniosków o najem lokalu, a w niniejszej sprawie mamy do czynienia z wnioskiem o zamianę lokalu. Organ związany będzie oceną prawną, wyrażoną w uzasadnieniu wyroku I OSK 2858/16. W związku z powyższym, na podstawie art. 184 in fine ppsa, skargę kasacyjną należało oddalić.