I OSK 2586/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 290/15 odrzucającego skargę J. K. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Wola m.st. Warszawy z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na dokonanie wzajemnej zamiany lokali postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Postanowieniem z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 290/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę J. K. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Wola m.st. Warszawy z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na dokonanie wzajemnej zamiany lokali. W uzasadnieniu wskazano, że J. K. wnosiła skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy Wola m. st. Warszawy z dnia [...] października 2014 r., nr [...], którą organ nie wyraził zgody na dokonanie wzajemnej zamiany lokali pomiędzy J. K. i K. i A. K., dla której podstawą prawną był § 45 pkt 2, 4 i 5 i § 50 Statutu Dzielnicy Wola m. st. Warszawy stanowiącego załącznik nr 17 do uchwały nr LXX/2182/2010 Rady m. st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom m. st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 32, poz. 453 ze zm.) w związku z § 6 pkt 8 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady m. st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 roku w sprawie przekazania dzielnicom m. st. Warszawy do wykonania niektórych zdań i kompetencji m. st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 220, poz. 9485 ze zm.) oraz § 9 ust. 1 i 2 i § 24 ust. 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że nie zachodzą w sprawie przesłanki do zastosowania art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w pierwszej kolejności Sąd obowiązany jest zbadać dopuszczalność skargi, tzn. ustalić, czy przedmiot zaskarżenia mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała Zarządu Dzielnicy Wola m. st. Warszawa z dnia [...] października 2014 r., nr [...] o niewyrażeniu zgody na dokonanie wzajemnej zamiany lokali pomiędzy skarżącą a K. i A. K. Sąd I instancji podkreślił, że kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, od wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509 ze zm.) poddane zostały instrumentom prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę z kolei zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733 ze zm.), która jeszcze pełniej wspomnianą zasadę realizuje. Tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która - na zasadach przewidzianych w ustawie - zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach (art. 4 ust. 1 i 2 ustawy). Na podstawie delegacji określonej w art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ww. ustawy, Rada miasta stołecznego Warszawy podjęła w dniu 9 lipca 2009 r. uchwałę nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, która - jako prawo miejscowe - określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom Warszawy lokale, znajdujące się w dyspozycji Miasta. Powyższa uchwała nr LVIII/1751/2009 określa tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, w tym reguluje również sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy (w tym przypadku dzielnicy miasta) realizuje zadania wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. W tym przypadku należy bowiem zbadać, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie, że wnioskodawca spełnia określone wymagania (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) - winno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego. Sąd I instancji zauważył, że wniosek J. K. nie dotyczył zakwalifikowania jej do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy lecz zamiany na jej rzecz tytułu prawnego do konkretnego lokalu, tj. lokalu przy ul. [...] w Warszawie w ramach zamiany lokali między wskazanymi wyżej stronami. Podstawą dla tego rodzaju działań był przepis § 24 ust. 1 w zw. z § 9 ust. 1 i 2 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.). Zgodnie z treścią § 24 ust. 1 ww. uchwały, wnioski zaopiniowane przez Komisję rozpatruje zarząd dzielnicy, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu wnioskodawcy na liście osób oczekujących na najem lokalu. W myśl § 9 ust. 1 i 2 z mieszkaniowego zasobu mogą być dokonywane zamiany lokali na lokale pozostające także w innych zasobach, jeżeli strony zainteresowane zamianą posiadają tytuł prawny do zajmowanych lokali, a także udokumentowaną zgodę właścicieli tych lokali na zamianę. Dokonanie zamiany lokali, o których mowa w ust. 1, nie jest jednak możliwe w przypadku, gdy przyszły najemca zalegał z opłatami za korzystanie z dotychczas zajmowanego lokalu, w okresie 12 miesięcy przed złożeniem wniosku. W ocenie Sądu I instancji powyższe uregulowanie nie stanowi dla lokatora podstawy do żądania objęcia kontrolą sądu administracyjnego oświadczenia woli składanego w imieniu dzielnicy m.st. Warszawy, wyrażonego w stosownej uchwale jej zarządu. Taka uchwała nie ma charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), przez co nie mieści się w katalogu podlegających kognicji sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tego rodzaju uchwała zawiera jedynie stanowisko władz dzielnicy, będące odpowiedzią na propozycję (ofertę) lokatora konkretnego lokalu, dotyczącą zawarcia z nim umowy ściśle określonego, zindywidualizowanego lokalu (w ramach zamiany lokali pomiędzy stronami). W konsekwencji skarga wniesiona na tego rodzaju uchwałę nie podlega kognicji sądu administracyjnego i jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Sąd I instancji stwierdzając, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, , na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. odrzucił skargę jako niedopuszczalną. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła skarżąca i zaskarżając je w całości zarzuciła: I. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 101 st. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (D.z.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że uchwała Zarządu nie ma charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej, lecz jest sprawą o charakterze cywilnoprawnym i w konsekwencji nie podlega kognicji sądu administracyjnego; II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 58 § 1 pkt 1) w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy te nie stanowią podstawy do skontrolowania wskazanej uchwały Zarządu podczas gdy jest to sprawa z zakresu administracji publicznej i podlega kognicji sądu administracyjnego. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów pomocy prawnej z urzędu według norm przepisanych z oświadczeniem, że koszty pomocy prawnej z urzędu nie zostały pokryte, ani w całości ani w części. W uzasadnieniu wskazano, że rozważania Sądu I instancji odnośnie cywilnoprawnego charakteru sprawy pozostają w sprzeczności z obowiązującymi przepisami i linią orzeczniczą (postanowienie NSA z 14 maja 2015 r., I OSK 1205/15, CBOSA), a więc sprawa podlega kognicji sądu administracyjnego (uchwała NSA z 21 lipca 2008 r., I OPS 4/08, CBOSA). Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył organ i wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że będąca przedmiotem skargi uchwała nie obejmuje zakwalifikowania umieszczenia na liście oczekujących na zawarcie umowy najmu. Zaskarżona uchwała zawiera jedynie stanowisko władz dzielnicy, będące odpowiedzią na propozycję lokatora konkretnego lokalu, nie mieści się w granicach właściwości sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy. Od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1995 r. Nr 86, poz. 433 ze zm.) kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali poddane są instrumentom prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę z kolei zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266), która jeszcze pełniej wspomnianą wyżej zasadę realizuje. Ustawa ta w art. 4 ust. 1 i 2 przewiduje, mając jednak na uwadze obowiązki samorządu terytorialnego w stosunku do mieszkańców danej jednostki samorządowej, że tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która – na zasadach przewidzianych w tej ustawie – zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach. W związku z powyższym – na podstawie delegacji określonej w art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 powołanej ustawy – Rada m. st. Warszawy podjęła w dniu 9 lipca 2009 r. uchwałę nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, która – jako prawo miejscowe – określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom Warszawy lokale, znajdujące się w dyspozycji Miasta. Przy tym ich zasadniczą część stanowią lokale, o których wynajęcie ubiegają się osoby określone w § 4 cytowanej uchwały, tj. pozostające w trudnych warunkach mieszkaniowych i materialnych. W tym też przypadku wspomniana uchwała określa tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, jak również reguluje sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 wyjaśnił, że uchwała zarządu dzielnicy m.st. Warszawy, odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a.. W uchwale wyrażono pogląd, że akt ten kończy pierwszy etap postępowania, obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej (w tym wypadku zarządu dzielnicy) nie stanowi oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji, a zatem nie ma charakteru cywilnoprawnego, a ma charakter administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu, i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest także pogląd, że uchwała w przedmiocie zakwalifikowania do zamiany zajmowanego lokalu mieszkalnego jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, podejmowanym w sprawie z zakresu administracji publicznej i podlega kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt I OSK 1392/14 oraz postanowienie NSA z 14 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1205/15, CBOSA). W istocie bowiem jest tutaj rozstrzygana kwestia, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali z mieszkaniowego zasobu gminy. W takich wypadkach rozstrzygnięcie administracyjne skutkuje zakwalifikowaniem wniosku o zamianę lokalu mieszkalnego, a następnie skierowaniem do zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyżej przedstawione rozważania odnieść należy również do sytuacji jaka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie Wniosek J. K. kierowany do władz Dzielnicy Wola m.st. Warszawy dotyczył zakwalifikowania do zamiany lokali pomiędzy nią a K. i A. K. Skarżąca wnioskowała z uwagi na stan znacznej niepełnosprawności i zbyt wysokie koszty utrzymania lokalu, który obecnie zajmuje, o zamianę na lokal o mniejszej powierzchni w budynku wyposażonym w windę. Działania organu w tego typu przypadkach mają również charakter administracyjnoprawny. Jest tu bowiem rozstrzygana kwestia, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. W takich sprawach rozstrzygnięcie w postaci kontrolowanego aktu skutkuje zakwalifikowaniem wniosku o zamianę zajmowanego lokalu mieszkalnego, dopiero w kolejnym etapie możliwe jest skierowanie osoby ubiegającej się o zamianę do zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu. Z tego względu odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. było nieuzasadnione, gdyż właściwość sądu administracyjnego obejmuje akt, na który została w tej sprawie wniesiona skarga. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a, uchylił zaskarżone postanowienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 - 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.