II OSK 285/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2082/15 w sprawie ze skargi W. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Starosta Makowski zatwierdził projekt budowlany i udzielił W. W., T. W. i I. W. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno – handlowego o powierzchni zabudowy 37,67 m², powierzchni użytkowej 24,30 m² i kubaturze 209,10 m³, zlokalizowanego na działce nr [...], kategoria obiektu I i XVII. Rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Wojewoda Mazowiecki, jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 listopada 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 608/08 uchylił decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 331/09. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. uchylił decyzję Starosty Makowskiego z dnia [...] stycznia 2008 r. i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Makowie Mazowieckim udzielił W. W. i T. W. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej rozbudowy, wykonanej na podstawie decyzji Starosty Makowskiego z dnia [...] stycznia 2008 r. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 i 2 i art. 158 § 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Makowie Mazowieckim z dnia [...] stycznia 2009 r. Jak wskazał organ, inwestorzy złożyli wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie pomimo, że decyzja udzielająca pozwolenia na rozbudowę przewidywała zakończenie inwestycji w formie zawiadomienia o zakończeniu robót, a ponadto wskazał, że skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy tylko w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę lub ze zmianami nieodstępującymi w istotny sposób od tych warunków. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – po rozpatrzeniu odwołania W. W.– na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jak podkreślił organ odwoławczy, brak pozwolenia na budowę i zatwierdzonego nim projektu budowlanego uniemożliwia sprawdzenie zgodności wykonanego obiektu z warunkami pozwolenia na budowę i dlatego decyzja z dnia [...] stycznia 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję złożył W. W., zarzucając jej naruszenie art. 156 § 2 K.p.a., art. 16 oraz art. 158 § 2 K.p.a. w związku z art. 2 oraz 7 Konstytucji RP oraz art. 7 oraz art. 77 w związku z art. 158 § 2 K.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 54 Prawa budowlanego oraz art. 222 K.p.a. w związku z art. 80 oraz art. 9 K.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2015 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na nadzwyczajny tryb niniejszego postępowania oraz podstawę prawną decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. (art. 59 ust. 1 oraz art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego), a następnie zaznaczył, że postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest "końcowym etapem" procesu inwestycyjnego skierowanym na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem zaprojektowanym, a więc z tym co zakładano na wstępie procesu inwestycyjnego. W ocenie Sądu zasadnie uznał organ, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę uniemożliwiło wydanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie, bowiem brak pozwolenia na budowę i zatwierdzonego nim projektu budowlanego uniemożliwia sprawdzenie zgodności wybudowanego obiektu z warunkami pozwolenia na budowę. Nie budzi więc wątpliwości, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu organ nie może czynić żadnych własnych ustaleń odmiennych od ustaleń wynikających z decyzji zatwierdzającej projekt budowlany czy pozwolenia na budowę, które muszą istnieć. Z tych też przyczyn Sąd podzielił ocenę organu, że decyzja z dnia [...] stycznia 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, skoro prawidłowość decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2008 r. była przedmiotem weryfikacji Sądów, a decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie została wydana, gdy w sprawie nie zostało prawomocnie zakończone postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące pozwolenia na budowę. Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 59 ust. 1 i art. 59a Prawa budowlanego poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, iż decyzja o pozwoleniu na użytkowanie pozostaje nierozerwalnie związana z decyzją o pozwoleniu na budowę, której brak wyklucza funkcjonowanie w obrocie prawnym pozwolenia na użytkowanie, 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., polegające na niezastosowaniu tego przepisu i oddaleniu skargi w sytuacji, gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r., utrzymującej w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r., stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego w Makowie Mazowieckim z dnia [...] stycznia 2009 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, gdyż w przedmiotowej sprawie nie zaszła przesłanka rażącego naruszenia prawa, 3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 77 K.p.a., polegające na niezastosowaniu tych przepisów i oddaleniu skargi w sytuacji, gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r., utrzymującej w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Makowie Mazowieckim z dnia [...] stycznia 2009 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, gdyż organ II instancji nie rozpatrzył całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania, 4. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w tym art. 16 K.p.a. w zw. z art. 2 i art.7 Konstytucji RP, poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej, uprawniającej skarżącego do realizacji uzyskanych praw w zaufaniu do prawidłowego funkcjonowania organów administracji publicznej, w sytuacji gdy skarżący, działając w dobrej wierze, nie dopuścił się uchybień w procedurze uzyskiwania pozwolenia na użytkowanie budynku, 5. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 156 § 2 K.p.a., art. 16 K.p.a. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez powielenie stanowiska organu II instancji co do oceny, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Makowie Mazowieckim z dnia [...] stycznia 2009 r. rażąco narusza prawo, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r., stwierdzającej nieważność tej decyzji z tytułu rażącego naruszenia prawa, mimo że od jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa, co wynika z wiążącej interpretacji art. 156 § 2 K.p.a. dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. P 46/13, 6. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 P.p.s.a. poprzez błędne jego zastosowanie i oddalenie skargi, 7. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niewskazanie takiego rażącego naruszenia prawa, które mogłoby stanowić podstawę nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Makowie Mazowieckim z dnia [...] stycznia 2009 r. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Z. Z., wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Oceniając wniesioną w sprawie kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić trzeba, że zagadnienie wpływu stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu, o którą wydano inną decyzję, była przedmiotem analizy składu powiększonego Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uznał, że: "Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a." (uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12, ONSAiWSA z 2013 r., nr 1, poz. 1). Wyraźne posłużenie się zwrotem "może stanowić", wskazuje, że Sąd ten nie przesądził, że stwierdzenie nieważności decyzji skutkować będzie zawsze stwierdzeniem nieważności wydanej w oparciu o nią decyzji zależnej. Brak jest bowiem miejsca na automatyczne stosowanie sankcji nieważności, a wynika to przede wszystkim z treści samej uchwały, gdzie stwierdza się wprost, że "(...) przedmiotem uchwały nie jest wyjaśnienie, co znaczy wydanie decyzji w oparciu o inną decyzję, ale wyjaśnienie, czy w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano decyzję zależną, można wznowić postępowanie zakończone decyzją zależną, czy właściwym postępowaniem jest w takim przypadku postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji zależnej". Przesądzenie, jakie postępowanie należy wszcząć, w takich jak przedmiotowa sprawa, nie może być jednak utożsamiane ze sposobem jego zakończenia. Wskazując na powyższe, podzielić należało stanowisko Sądu pierwszej instancji zaprezentowane w kontrolowanym wyroku, wskazujące na wzajemną zależność decyzji o pozwoleniu na budowę i wydanego, niejako w jego następstwie pozwolenia na użytkowanie. Stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogło pozostać bez wpływu na byt prawny decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, skoro są one wydawane w ramach jednego ciągu zdarzeń prawnych dotyczących tego samego zamierzenia inwestycyjnego. Z tego względu w doktrynie przyjmuje się, że usunięcie z obrotu prawnego np. na skutek stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę pociąga za sobą stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Podstawową przesłanką warunkującą możliwość wydania pozwolenia na użytkowanie jest posiadanie przez inwestora pozwolenia na budowę, albowiem zrealizowany obiekt budowlany musi spełniać warunki w nim zawarte. Brak takiego pozwolenia, wobec wyeliminowania go z obrotu prawnego, niewątpliwie stanowi o wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z naruszeniem art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego. Usunięcie z obrotu prawnego np. na skutek uchylenia pozwolenia na budowę inwestycji, bez względu na jego przyczyny, powoduje konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do takiej inwestycji, które powinno zakończyć się wydaniem jednej z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1 – 3, ust. 3 lub 4, 5 Prawa budowlanego. Brak wyeliminowania we wskazanej wyżej sytuacji z obrotu prawnego decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie skutkowałoby niemożliwością przeprowadzenia tego postępowania, co byłoby z pewnością nie do zaakceptowania w praworządnym państwie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2766/154 – orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl,. a także Z. Kostka [w:] A. Gliniecki (red.). Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016, s. 802). Z przyczyn powyższych zasadnie uznał Sąd pierwszej instancji, akceptując w tym zakresie ustalenia organów administracyjnych, że wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Makowie Mazowieckim rażąco naruszył prawo, tj. art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego. W nawiązaniu do argumentacji skargi kasacyjnej, że inwestor działał w zaufaniu do organów państwa, składając (w dniu 31 grudnia 2008 r.) wniosek o pozwolenie na użytkowanie, zauważyć trzeba, że decyzja o pozwoleniu na budowę została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2008 r. I chociaż wyrok ten był nieprawomocny to nie można pomijać tego, że zawarto w nim również stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się tegoż wyroku. To z kolei wyłączało możliwość powołania się przez inwestora na podejmowanie prze niego działań w zaufaniu do organów państwa. Wskazując na powyższe jako niezasadny należało ocenić zarzuty naruszenia art. 59 ust. 1 i art. 59a Prawa budowlanego (zarzut 1), art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (zarzut 2), art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 77 K.p.a. (zarzut 3), art. 151 P.p.s.a. (zarzut 6) oraz art. 141 § 4 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (zarzut 7), bowiem brak było podstaw do uwzględnienia skargi i uchylenia w sprawie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. Przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji ocena sprawy była prawidłowa, zaś strona skarżąca nie zdołała wykazać jej wadliwości. Brak natomiast odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi sam w sobie z uwagi na konstrukcję art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie przesądzał jeszcze o wadliwości uzasadnienia wyroku, co z kolei wykluczało zasadność zarzutów naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 16 K.p.a. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP (zarzuty 4 i 5). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.