II OSK 1685/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółki z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 1016/16 w sprawie ze skargi Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] w R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 1016/16, w sprawie ze skargi Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów: prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię: 1. art. 29 ust. 1 pkt. 19a lit. e) i ust. 2 pkt. 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt. 3 lit. b), w zw. z art. 51 ust 1. pkt. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 Prawo budowlane (dalej zwanej prawem budowlanym lub PrBud), poprzez błędną wykładnię przepisów prawa budowlanego, wskazującą na konieczność uzyskania pozwolenia na budowę dla przedmiotowego przedsięwzięcia; 2. art, 29 ust. 2 pkt. 15 w zw. z art. 3 pkt. 1) PrBud poprzez błędne uznanie, że antenowa konstrukcja wsporcza i instalacja radiokomunikacyjna zainstalowana przez skarżącą na obiekcie budowlanym stanowi zawsze budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami; 3. naruszenie przepisów prawa procesowego: art. 3 § 1 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej zwanej ppsa) w związku z wymienionymi powyżej przepisami prawa materialnego, w szczególności art. 29 ust. 2 pkt. 15 PrBud, w szczególności poprzez niezastosowanie określonego w ustawie środka kontroli legalności i uchylenie zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego, w związku z nieuprawnionym nałożeniem obowiązku na Skarżącą w trybie art. 51 ust. 1 pkt, 2 PrBud. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że dokonała w Starostwie Powiatowym w I. w dniu [...].04.2014 r., skutecznego zgłoszenia zamiaru wykonania stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...], w skład której weszły: maszt 16 m. zlokalizowany na dachu budynku, anteny zainstalowane na maszcie i urządzenia sterujące zlokalizowane u podstawy masztu, zlokalizowanej na działce nr [...] przy ul. [...] w I., określając termin rozpoczęcia robót na dzień [...].05.2014 r. Biorąc pod uwagę zakres prac skarżąca zakwalifikowała inwestycję, jako zgłoszenie budowlane, w szczególności przewidziane przez art. 29 i 30 prawa budowlanego. Przedsięwzięcie nie zaliczało się, ani do przedsięwzięć wymagających oceny środowiskowego oddziaływania (jak również obecnie nie zalicza się do takich przedsięwzięć), ani nie wymagało pozwolenia na budowę. Przedsięwzięcie zostało zrealizowane w trybie zgłoszenia budowlanego, które nie zostało zakwestionowane przez właściwy organ administracji budowlanej tj. Starostę I., Powyższe potwierdza znajdujące się w aktach sprawy pismo Starosty I. z dnia 09.04.2014 r. (znak: [...]) Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt. 1 PrBud, w sytuacji gdy wymagane jest pozwolenie na budowę właściwy organ powinien wnieść sprzeciw, co jednak nie nastąpiło. Podstawą nałożenia obowiązku dokonana przez Sad I Instancji jest założenie (niesłuszne zdaniem skarżącej), że przedmiotowa inwestycja powinna zostać zrealizowana w trybie pozwolenia na budowę i tylko taki tryb jest możliwy. Przedmiotowa sprawa dotyczy kwestii, która jest przede wszystkim związana z wątpliwościami interpretacyjnymi. Sąd całościowo podważa sens art. 29 ust. 2 pkt 15 PrBud, gdyż stosuje taką jego wykładnię, która uniemożliwiłaby wzniesienie jakiejkolwiek instalacji wsporczej na jakimkolwiek dachu budynku. Tym samym pośrednio uzasadnienie wyroku Sądu I instancji absolutnie nie uwzględnia zarówno postępującej liberalizacji przepisów prawa budowlanego oraz ustawy szczególnej jaką jest ustawa o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych z dnia 7 maja 2010 roku. Skarżąca kasacyjnie spółka wskazała, że nie jest jej celem przekonanie, że stacja bazowa telefonii komórkowej, zawsze musi być realizowana w trybie zgłoszenia budowlanego, ponieważ zależy to od rodzaju zamierza budowlanego (np. stojąca na obszarach wiejskich wieża o wysokości 50 m n.p.t. oczywiście będzie wymagała pozwolenia na budowę). Jednakże w zależności od konstrukcji wsporczej, inwestycje takie, mogą być realizowane: w trybie pozwolenia na budowę, zgłoszenia lub nawet bez wyżej wykazanych formalności. Należy przede wszystkim dokonać oceny zamierzenia budowlanego. W sprawie niniejszej oceniając dokumentację techniczną organ administracji budowlanej Starosta I. przyjął zgłoszenie budowlane nie wnosząc sprzeciwu. PINB decyzją z dnia [...].03.2016 (znak: [...],) orzekł o braku podstaw do nałożenia na skarżącą obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych na podstawie art, 51 ust. 1 pkt 2 PrBud. Należy wskazać, że były to realne działania, związane z wizytą na budynku i oględzinami instalacji skarżącej, dokonane na budynku, w oparciu o dokumentację techniczna, które doprowadziły do oceny jako instalację możliwą do realizacji na w trybie zgłoszenia budowlanego. Decyzja PINB została utrzymana w mocy przez WINB decyzją z dnia [...],06.2016 r. znak: [...]. Zdaniem skarżącej obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę jest zasadny tylko wówczas, jeżeli organ nadzorczy, w sposób dostateczny wykazałby, że inwestycja zrealizowana przez skarżącą jest inwestycją, dla której wymagany był tryb pozwolenia na budowę. W obecnym stanie faktycznym zarówno PINB jak i WINB w swoich decyzjach konkretnie i precyzyjnie wyjaśniły dlaczego brak jest wszelkich przesłanek do nałożenia takiego obowiązku na skarżącą. Odnosząc się do naruszenia przez Sąd I instancji prawa procesowego [...] Sp. z o.o.uznała, że doszło do naruszenia przede wszystkim art. 3 § 1 p.p.s.a, który określa, że sądy sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 151 p.p.s.a. sąd oddala skargę uznając ją za niezasadną. Zdaniem skarżącej decyzje obu Organów były prawidłowe. W odpowiedzi na skargę kasacyjną prezes zarządu Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] wniósł o jej oddalenie i przedstawił kilka orzeczeń sądowych dotyczących kwalifikacji stacji bazowej telefonii komórkowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. Jednakże w rozpoznawanej sprawie, są one ze sobą ściśle powiązane, dlatego też rozpoznane zostały łącznie. Na wstępie wskazać należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadny jest zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis ten jest przepisem ustrojowym. Sąd administracyjny może naruszyć go wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie sąd rozpoznał skargę na decyzję ostateczną, oceniał ją pod kątem legalności. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem ww. przepisu ustrojowego. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą jednej kwestii – kwalifikacji stacji bazowej telefonii komórkowej posadowionej na dachu budynku przy ul [...] w I. W zaskarżonej do sądu I instancji decyzji [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wyraził pogląd, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt.15 prawa budowlanego przedmiotowe roboty budowalne są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz, że ustawodawca w art. 30 ust. 1 pkt. 2 ustawy, ich wykonanie nie uzależnił od obowiązku dokonania zgłoszenia. Skarżąca kasacyjnie także twierdzi, że takie posadowienie stacji telefonii komórkowej to instalacja urządzenia na obiekcie budowlanym, a zatem nie wymaga nie tylko pozwolenia na budowę, ale nawet zgłoszenia robót budowlanych. Ma rację sąd wojewódzki, że z taką argumentacją nie sposób się zgodzić. Wbrew twierdzeniom skarżącej spółki [...], nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Należy zauważyć, że pojęcie instalacji nie zostało zdefiniowane w prawie budowlanym wśród prac określających roboty budowlane (art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane). Ustawodawca posługuje się nim, tworząc katalog robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 6, 14, 15 ustawy Prawo budowlane). W odniesieniu do części z nich (pkt 14, 15 art. 29 ust. 2 ustawy Prawo budowlane), wskazano wyraźnie, że roboty polegające na instalowaniu wykonywane są na obiektach budowlanych. To doprecyzowanie, szczególnie w odniesieniu do instalowania urządzeń (pkt 15) nakazuje przyjąć, że analizowany zwrot dotyczy robót budowlanych wykonywanych na istniejących już obiektach, które służą za nośnik do owej instalacji urządzeń i na których mają one być zamontowane. Wykonana przez skarżącą inwestycja nie może być uznana jednak za urządzenie zainstalowane na budynku. Urządzenie budowlane (art. 3 pkt. 9) prawa budowlanego – definicja), to urządzenie łącznie spełniające następujące cechy: a) jest to urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym; b) urządzenie to zapewnia możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej nie spełnia warunku opisanego wyżej pod literą b) - celem budowy tej stacji nie jest zapewnienie samej możliwości użytkowania budynku mieszkalnego zgodnie z jego przeznaczeniem. Budynek ten może funkcjonować niezależnie od posadowienia na jego dachu tejże stacji. Stanowi ona odrębny od budynku obiekt budowlany, składający się z masztu o wysokości 16 m, anten zainstalowanych na maszcie i urządzenia sterującego zlokalizowanego u podstawy masztu. Tworzy ona samodzielną i odrębną w stosunku do budynku całość techniczno-użytkową, składającą się z szeregu poszczególnych elementów, połączonych w taki sposób, aby zgodnie z wymogami techniki nadawały się do określonego użytku. Ma rację zatem sąd I instancji, że budowa tego rodzaju przedsięwzięcia jakie zostało zrealizowane przez skarżącą jest budową obiektu budowlanego, którym według art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, w wersji obowiązującej w dacie realizowania inwestycji, jest budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Natomiast przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w tym między innymi wolno stojące maszty antenowe (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego). Ponieważ w sprawie inwestor 1 kwietnia 2014 r zgłosił zamiar robót budowlanych, natomiast organ architektoniczno-budowlany nie wniósł do zgłoszenia sprzeciwu mimo, że ich wykonanie naruszało przepisy ustawy prawo budowlane, legalizacja przedsięwzięcia może nastąpić na podstawie art. 50 i 51 prawa budowlanego. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego obu instancji są zatem zobowiązane do przeprowadzenia ponownie postępowania naprawczego w tym trybie, badając m. inn. zgodność przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Powyższy pogląd odnośnie kwalifikacji stacji bazowej telefonii komórkowej jako obiektu budowlanego ma swoje oparcie w ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego np. wyroki z: 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1999/14, 21 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1407/12, 20 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1148/15, 11 lutego 2016 r., sygn. akt 1429/14, 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt. II OSK 1389/16. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.