II SA/Rz 1656/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2016 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...]. Uzasadnienie: Przedmiotem skargi AP jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z dnia 31 lipca 2015 r., złożonym w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w [...], AP (skarżąca) zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad jej niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – JK. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu podał, że matka wnioskodawczyni nie spełnia warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o których mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ("u.ś.r."). Organ wskazał, że z przedłożonego wraz z wnioskiem orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] wynika bowiem, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 28 listopada 2014 r., a zatem niepełnosprawność JK nie powstała do czasu ukończenia przez nią 18 roku życia, lub w trakcie nauki, jednak nie później niż do czasu ukończenia 25 roku życia. Z akt sprawy (orzeczenie o stopniu niepełnoprawności z dnia 10 czerwca 2014 r., nr [...]) wynika, że nie da się ustalić momentu powstania niepełnosprawności JK, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 7 maja 2014 r., a nie jak wskazał błędnie organ od 28 listopada 2014 r. We wniesionym odwołaniu skarżąca podniosła, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K 38/13 część przepisów u.ś.r., wprowadzająca do ustawy kryterium wieku powstania niepełnosprawności jako przesłanki warunkującej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, została uznana za niezgodne z Konstytucją RP, a zatem winna wnioskowane świadczenie otrzymać. W świetle orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, nie da się ustalić, kiedy powstała niepełnosprawność JK, a zatem nie można wykluczyć, że niepełnosprawność powstała w okresie, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję Wójta Gminy [...] o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Podzielając w całości stanowisko organu I instancji wskazano, że z przedłożonych dokumentów nie wynika, aby niepełnosprawność JK powstała przed ukończeniem 18 lub 25 roku życia, co zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r. wyklucza możliwość przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani wykreowanie prawa do żądana świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r., a "poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy". W świetle powyższego, wobec braku możliwości uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, skarżąca winna skorzystać z możliwości uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, powtarzając argumentację sformułowaną w odwołaniu. Zdaniem skarżącej, nie powinna być ona traktowana gorzej niż osoby sprawujące opiekę nad niepełnosprawnym dorosłym członkiem rodziny nie tylko wówczas, gdyby niepełnosprawność powstała w czasie, gdy osoba ta nie spełniała określonych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. warunków, ale tym bardziej, gdy – wobec treści orzeczenia o niepełnosprawności – nie da się ustalić, kiedy niepełnosprawność powstała, a więc nie można wykluczyć, że postała w okresie, o którym mowa we wskazanym wyżej przepisie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ponadto stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administracyjny bierze z urzędu pod rozwagę wszelkie naruszenia prawa niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. Jednocześnie należy stwierdzić, że kryterium legalności podlega uwzględnieniu w fazie orzekania w granicach wyznaczonych w art. 145-150 p.p.s.a. albo w przepisach szczególnych. W niniejszej sprawie skarga podlega uwzględnieniu, albowiem organy orzekające w sprawie naruszyły przepisy prawa materialnego poprzez pominięcie zmiany normatywnej wynikającej z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. wydanego w sprawie o sygn. K 38/13 (OTK-A 2014/9/104, Dz.U.2014/1443, Dz.U.2014/1459). Tym samym organy błędnie ustaliły zakres i treść obowiązywania podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięć. Przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w brzmieniu poddanym ocenie przez Trybunał stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W punkcie 2. powyższego wyroku z dnia 21 października 2014 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu analizowanego wyroku Trybunał wskazał, że brzmienie art. 17 ust. 1b u.ś.r. prowadzi do sytuacji, w której "osoba rezygnująca bądź niepodejmująca pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad najbliższą osobą niepełnosprawną w wieku powyżej 25 roku życia może być traktowana w odmienny sposób - z punktu widzenia prawa do świadczeń opiekuńczych - w zależności od wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. (...) Dochodzi tutaj do odmiennego ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Stosowanie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie. Dzieje się tak wówczas, kiedy osoba wymagająca opieki zmienia status umożliwiający zaliczenie jej do kategorii dzieci w rozumieniu przyjętym przez ustawodawcę. Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wyróżniającym taką kategorię jest ukończenie 18 roku życia, ewentualnie ukończenie 25 roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przekroczenie tak wyznaczonej granicy wieku sprawia, że od tego momentu można mówić wyłącznie o jednej grupie podmiotów podobnych. Tworzą ją wówczas opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych. Brak jest konstytucyjnego uzasadnienia zróżnicowania podmiotów należących do tej, kategorii np. w zakresie wysokości przysługujących im świadczeń opiekuńczych". W praktyce stosowania prawa wątpliwości budzi jednak brak korelacji pomiędzy formułą zakresowo-negatoryjną wyroku z dnia z dnia 21 października 2014 r. i brakiem zastosowania przez Trybunał klauzuli odraczającej wejście orzeczenia w życie a stwierdzeniami Trybunału zawartymi w uzasadnieniu jego orzeczenia. Trybunał z jednej strony stwierdził w uzasadnieniu, że "wykonanie (...) wyroku (...) wymaga podjęcia działań ustawodawczych, które doprowadzą do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych", a "poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy", z drugiej zaś nie odroczył terminu wejścia w życie samego wyroku. Brak zastosowania formuły odraczającej spowodował, że skutek derogacyjny (polegający na usunięciu z ocenianego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych niekonstytucyjnej treści normatywnej) nastąpił w dniu publikacji orzeczenia w Dzienniku Ustaw, to jest w dniu 23 października 2014 r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443). W orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości te są rozstrzygane w kierunku uznania, że powyższy wyrok TK z dniem publikacji w Dzienniku Ustaw spowodował bezpośredni skutek derogacyjny, co oznacza, że przepis art. 17 ust. ust. 1b u.ś.r. został pozbawiony niekonstytucyjnej treści normatywnej polegającej na niedopuszczalnym różnicowaniu sytuacji prawnej uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych w świetle kryterium wieku powstania niepełnosprawności osoby, nad którą uprawniony sprawuje opiekę. Powyższe stanowisko zostało przyjęte m.in. w wyrokach: WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 10 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 818/14, WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2014 r., sygn. akr IV SA/Po 969/14, WSA w Białymstoku z 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 1022/14, WSA w Łodzi z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1034/14, WSA w Łodzi z dnia 29 lipca 2015 r. II SA/Łd 424/15 i WSA w Bydgoszczy z dnia 3 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 406/15, WSA w Rzeszowie z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1507/14). Przykładowo WSA w Krakowie w wyroku z dnia 3 sierpnia 2016 r. (sygn. akt III SA/Kr 513/16) podkreślił, że: "Analiza treści sentencji pkt 2 ww. wyroku Trybunału oraz porównanie zakresu w jakim Trybunał w pkt 2 swego wyroku uznał za niezgodny z Konstytucją przepis art. 17 ust.1b wskazuje, iż zakres ten wyczerpuje treść tego przepisu, co w istocie oznacza wyeliminowanie spośród zawartych w przepisie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych norm prawnych statuujących warunki nabycia prawa do tego świadczenia, przesłanki różnicującej prawo do tego świadczenia dla podmiotów sprawujących opiekę nad osobami niepełnosprawnymi w zależności od momentu powstania u tych osób stanu niepełnosprawności. Nie może zatem budzić wątpliwości, iż uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny przepis odnosi się do wszystkich spraw, w których odmowa prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uzasadniana jest powstaniem u osoby wymagającej opieki niepełnosprawności po ukończeniu 18 lub, w przypadku nauki, po ukończeniu 25 roku życia". Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane wyżej stanowisko zyskało aprobatę. Przykładowo w wyroku z dnia 2 sierpnia 2016 r. (sygn. akt I OSK 923/16) NSA uznał, że "zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, zaś art. 190 ust. 3 Konstytucji stanowi, że wchodzą one w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Stosownie natomiast do art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania". Naczelny Sąd Administracyjny zauważył również, że w wyroku z dnia 21 października 2014 r. Trybunał nie skorzystał z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej art. 17 ust. 1b u.ś.r., co oznacza, że orzeczenie to weszło w życie z chwilą publikacji w Dzienniku Ustaw. Dla określenia treści i skutków sentencji wyroku nie ma znaczenia odwoływanie się do uzasadnienia. "Uzasadnienie to bowiem zawiera jedynie argumentację mającą przemawiać za wydanym rozstrzygnięciem, nie zastępuje jednak tego rozstrzygnięcia, ani nie stanowi jego uzupełnienia". Wobec powyższego należy uznać, że pominięcie przez organy orzekające w sprawie derogacyjnego skutku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w postaci eliminacji niekonstytucyjnej treści normatywnej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. i oparcie decyzji odmownych w sprawie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad jej niepełnosprawną w stopniu znacznym matką na przesłance wieku powstania niepełnoprawności (nieustalonego bliżej przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności) stanowiło naruszenie prawa materialnego, którego postać (wadliwe ustalenie zakresu i treści obowiązywania podstawy materialnoprawnej sprawy) bezpośrednio wpłynęła na treść wydanych rozstrzygnięć. W konsekwencji Sąd był zobowiązany do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz – rozszerzając na podstawie art. 135 p.p.s.a. granice orzekania – poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi nie oznacza jednak, że w niniejszej sprawie przesądzono ostatecznie, że skarżącej przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, o które się ubiega. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, albowiem przyjęta przez organy podstawa odmowy przyznania świadczenia okazała się wadliwa. Organy orzekające nie wypowiedziały się natomiast co do wszystkich przepisów prawa materialnego, z których wynikają przesłanki pozytywne i negatywne nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Oznacza to, że organy orzekające w sprawie są wprawdzie zobowiązane do zastosowania się do oceny prawnej sformułowanej przez sąd administracyjny (art. 153 p.p.s.a.), jednak nie zwalnia to ich od dokonania weryfikacji zasadności żądania skarżącej w świetle wszystkich przepisów wchodzących w skład podstawy materialnoprawnej żądanego świadczenia. Przede wszystkim organy są zobowiązane do oceny sytuacji skarżącej w świetle wynikających z art. 17 ust. 5 u.ś.r. przesłanek negatywnych nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Mając na względzie przytoczoną wyżej argumentację, orzeczono, jak w sentencji.