II SA/Rz 1719/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Ewa Partyka /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2016 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...]. Podaniem z dnia 5 czerwca 2015 r. RB zwrócił się do Burmistrza [.] o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem JB. Decyzją z dnia [.] czerwca 2015 r. nr [.], Burmistrz odmówił wnioskodawcy przyznania żądanego świadczenia, jednak na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] decyzją z dnia [.] lipca 2015 r. nr [.], uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. SK.7/11. Decyzją z dnia [.] sierpnia 2015 r. nr [.], Burmistrz ponownie odmówił wnioskodawcy przyznania żądanego świadczenia na okres od 5 czerwca do 31 grudnia 2015 r. uznając, że zachodzi ku temu negatywna przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) dalej: "u.ś.r.". Żona strony pobiera już bowiem świadczenie pielęgnacyjne na inne niepełnosprawne dziecko - KB, a wskazany przez Kolegium wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie spowodował zmiany stanu prawnego. Po rozpoznaniu odwołania RB Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] decyzją z dnia [.] października 2015 r. [.], utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Uznało, że wprawdzie wnioskodawca spełnił pozytywne przesłanki do otrzymania żądanego świadczenia określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., to jednak przyznaniu świadczenia sprzeciwia się zachodząca w jego przypadku negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r. Żona strony – AB, pobiera bowiem już świadczenie pielęgnacyjne na syna K przyznane na okres od 1 grudnia 2014 r. do 31 grudnia 2016 r. W kwestii wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. SK.7/11 podano, że dotyczył on oceny konstytucyjności przepisu art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 13 października 2011 r., a zatem innym niż obowiązującym w dacie wydawania decyzji w niniejszej sprawie. W skardze na powyższą decyzję RB zakwestionował stanowisko organu, jakoby zachodziła wobec niego negatywna przesłanka do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Powołał się przy tym na wcześniej wyrażone w d ecyzji z dnia [.] lipca 2015 r. nr [.] stanowisko Kolegium. Podkreślił, że syn J legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej i długotrwałej opieki i pomocy, a fakt pobierania przez żonę tożsamego świadczenia z tytułu opieki nad innym niepełnosprawnym synem, w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 listopada 2014 r., który należy odnieść także do obecnego brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r., nie powinien stanowić podstawy do odmowy przyznania takiego świadczenia także jemu sprawującemu opiekę nad innym synem. W odpowiedzi na skargę SKO w [.] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po rozpoznaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Świadczenia pielęgnacyjnego dotyczą przepisy zawarte w art. 17 u.ś.r., przy czym warto zaznaczyć, że przepis ten był wielokrotnie zmieniany. Stosownie do art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje między innymi matce albo ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia albo w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia (art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r.). Z kolei w ust. 5 przepisu art. 17 u.ś.r. ustawodawca wskazał szereg przesłanek negatywnych, uniemożliwiających przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z pkt 4 tegoż ust. 5 świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli członek rodziny osoby sprawującej opiekę ma ustalone prawo między innymi do świadczenia pielęgnacyjnego. W niniejszej sprawie organy administracji odmówiły przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż żona skarżącego ma już przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na inne niepełnosprawne dziecko – KB. Wskazanym przez skarżącego, ale i przez SKO w decyzji z dnia [.] lipca 2015 r. nr [.] wyrokiem z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt SK 7/11 (Dz.U. z 2014 r., poz. 1652) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym do 13 października 2011 r., w zakresie, w jakim uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rodzicowi (opiekunowi faktycznemu), który rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy, nad niepełnosprawnym dzieckiem, w sytuacji, gdy drugi z rodziców (opiekunów faktycznych) ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na inne dziecko w rodzinie, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jak wynika z uzasadnienia powołanego wyroku, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji stanowi, że rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Rodziny wychowujące dzieci niepełnosprawne, zwłaszcza więcej niż jedno takie dziecko, znajdują się niewątpliwie w trudnej sytuacji społecznej, a z reguły także - w trudnej sytuacji materialnej. Z mocy art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji rodziny takie mają prawo do szczególnej, to jest ponadstandardowej pomocy, która przysługuje wszystkim rodzinom, także tym, które są w stanie radzić sobie same. Istotnym instrumentem tej szczególnej pomocy dla rodzin znajdujących się w takiej sytuacji społecznej z powodu znacznej niepełnosprawności niektórych jej członków jest świadczenie pielęgnacyjne. Podmiotem uprawnionym do niego jest członek rodziny - ojciec, matka, opiekun faktyczny, lecz jego beneficjentem jest cała rodzina. Świadczenie to ma być częściową rekompensatą dochodu utraconego z powodu rezygnacji z pracy zarobkowej. Jest ono przy tym, co bardzo ważne, powiązane z kontynuowaniem ubezpieczenia społecznego - emerytalnego i rentowego - na koszt publiczny (ze środków publicznych opłacane są składki na ubezpieczenie opiekuna). W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny uznał, że w ekstremalnie trudnej sytuacji rodziny wychowującej więcej niż jedno dziecko niepełnosprawne, rezygnacja z pracy jednego rodzica (opiekuna) często może się okazać niewystarczająca, gdyż opiekun ten nie jest w stanie sprawować efektywnie opieki równocześnie nad dwojgiem, czy trojgiem niepełnosprawnych dzieci. Dlatego prawo powinno w takiej sytuacji stworzyć możliwość rezygnacji z pracy także drugiemu rodzicowi, umożliwiając mu uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. Natomiast brak takiej możliwości może zmusić rodziców do oddania wszystkich lub niektórych niepełnosprawnych dzieci do publicznego zakładu opiekuńczego, gdzie koszt opieki nad nimi jest nieporównanie wyższy od kosztu świadczeń pielęgnacyjnych dla dwojga rodziców (opiekunów), a opieka nigdy nie będzie tak dobra jak w normalnej rodzinie. Ponadto Trybunał Konstytucyjny wskazał, że nie bez znaczenia dla ogólnego społecznego rachunku kosztów i zysków jest to, że osoba rezygnująca z pracy zawodowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny zwalnia miejsce pracy, które może zająć bezrobotny, na którym nie ciążą tak trudne obowiązki rodzinne. Sąd zaznacza, że przywołany wyrok TK dotyczy wprawdzie nieco innego brzmienia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r. ("Świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli (...) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, albo do świadczenia pielęgnacyjnego na to lub na inne dziecko w rodzinie") ale stanowisko TK nie może być aktualnie pomijane przy wykładni celowościowej i funkcjonalnej tego przepisu. Nie może także korzystać z domniemania konstytucyjności przepis, którego brzmienie nie odbiega w sposób istotny od zakwestionowanego wcześniej przez Trybunał Konstytucyjny przynajmniej, gdyby dokonać wykładni takiej, jakiej dokonały organy. Aktualnie – na chwilę orzekania przez organy obu instancji przepis ten stanowi, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli członek rodziny sprawującej opiekę na ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Na kanwie w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie sadów administracyjnych utrwalił się pogląd, zgodnie z którym przepis powyższy nie może mieć zastosowania do sytuacji, w której jeden z rodziców ma już przyznane świadczenie pielęgnacyjne na inne dziecko niepełnosprawne niż to, nad którym sprawuje opiekę drugi rodzic (zob. m.in. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1354/14, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 1122/14, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 258/15, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 292/16 i wiele innych prawomocnych wyroków). Zdaniem Sądu – jak wcześniej wskazano przepis zastosowany w niniejszej sprawie, powinien być wykładany prokonstytucyjnie. Pozostająca w zgodzie z Konstytucją wykładnia ustaw polega na odwołaniu się do reguł umożliwiających realizację wartości wyrażonych w przepisach Konstytucji. Przypadek obowiązku stosowania przez Sąd wykładni prokonstytucyjnej istnieje, między innymi, w sytuacji wyrażonego przez Trybunał Konstytucyjny stanowiska co do niekonstytucyjności normy prawa materialnego, o brzmieniu niemal tożsamym w swym zakresie z normą stanowiącą podstawę materialnoprawną orzekania w kontrolowanej sprawie. W takich przypadkach sądy administracyjne opowiedziały się za koniecznością przeprowadzania prokonstytucyjnej wykładni zastosowanej normy prawa materialnego stosownie do argumentacji Trybunału Konstytucyjnego zawartej w wyroku stwierdzającym niekonstytucyjność normy o tożsamym czy niemal tożsamym brzmieniu. Celem zastosowania wykładni prokonstytucyjnej jest zapobieżenie sytuacji, w której doszłoby do zróżnicowania uprawnień lub obowiązków podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej. W takim wypadku należy poddać pod rozwagę to, czy w normie prawa materialnego stosowanej w kontrolowanej sprawie, wystąpił problem tzw. oczywistej niekonstytucyjności. Zasadniczo sytuacja oczywistej niekonstytucyjności zachodzi wówczas, gdy porównywane przepisy ustawy i Konstytucji dotyczą tej samej materii i są ze sobą sprzeczne. Tego typu założenie występuje między innymi w przypadku, gdy ustawodawca wprowadził identyczną regulację jak norma objęta już wyrokiem Trybunału. (por wyr. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 czerwca 2015r. sygn. I SA/Gl 1157/14 dostępny https://cbois.nsa.gov.pl). Stwierdzenie bowiem przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności określonej normy prawnej nie pozostaje bez znaczenia dla stosowania normy zamieszczonej w przepisie tożsamym (por. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 maja 2007r. sygn. SK 36/06 publ. OTK ZU 50/6/A/2007). W takim przypadku dochodzi bowiem do obalenia domniemania konstytucyjności przepisu, który nie podlegał kontroli Trybunału. Tymczasem w istocie powoływana w tej sprawie negatywna przesłanka do przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego zamieszczona w treści art. 17 a ust. 5 pkt 4 ustawy, jest tożsama z negatywną przesłanką do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rodzicowi (opiekunowi faktycznemu) rezygnującemu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem z uwagi na fakt, że drugi z rodziców ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na inne dziecko w rodzinie. W akcentowanym przez TK pojęciu "dobro rodziny" zawiera się jej trwałość, tworząca poczucie bezpieczeństwa wszystkich jej członków, zwłaszcza najsłabszych – dzieci, osób chorych lub niepełnosprawnych oraz posiadanie elementarnych warunków materialnych koniecznych do zaspakajania potrzeb życiowych jej członków. Szczególny charakter pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej to pomoc wykraczająca poza pomoc zwykłą. Niewątpliwie funkcją świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowa kompensacja wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku. Niezależnie od kompensacyjnej funkcji świadczenia pielęgnacyjnego, beneficjentem świadczenia jest cała rodzina, w szczególności zaś niepełnosprawny człowiek mający zapewnioną opiekę osoby najbliższej. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ograniczenie możliwości kumulowania świadczeń pielęgnacyjnych w rodzinie godzi w konstytucyjny obowiązek konieczności wsparcia osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Przyjęcie zasady, że do rodziny, w której wychowuje się więcej niż jedno dziecko niepełnosprawne może trafić tylko jedno świadczenie pielęgnacyjne, narusza również zasadę sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno – ekonomicznym, lecz odnoszoną do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawa nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane. Ocenę powyższą można z powodzeniem przenieść na grunt niniejszej sprawy. Sytuacja materialna, życiowa i społeczna rodzin, w których niepełnosprawnością w stopniu znacznym, czyli wiążącym się z koniecznością bezpośredniej opieki i pielęgnacji ze strony innych osób, jest znacznie trudniejsza niż rodzin z jedną osobą niepełnosprawną. Takie rodziny mają zwiększone wydatki na koszty utrzymania, leczenia, rehabilitacji a konieczne obowiązki pielęgnacji i bezpośredniej pieczy nad niepełnosprawnymi, przerastają fizyczne możliwości jednego opiekuna. Wynikający z Konstytucji obowiązek państwa szczególnej pomocy rodzinom spełniającym warunek trudnej sytuacji materialnej i społecznej, (obarczoną koniecznością sprawowania opieki nad dwoma członkami rodziny dotkniętymi znaczną niepełnosprawnością, w konsekwencji rodziną o zwiększonych wydatkach), oznacza konieczność preferencyjnego traktowania członków takich rodzin. Preferencja ta wyrażać się powinna w zintensyfikowaniu pomocy państwa i podwyższeniu standardów ochrony w celu umocnienia więzi między osobami tworzącymi rodzinę. Wyrażona negatywną przesłanką z art. 17 a ust. 5 pkt 4 ustawy zasada, zgodnie z którą na jedną rodzinę przysługiwać mogłoby tylko jedno prawo do świadczenia rodzinnego w postaci świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego czy zasiłku dla opiekuna, niezależnie od liczby osób w rodzinie dotkniętych znaczną niepełnosprawnością, jest niezgodna z konstytucyjnymi standardami ochrony rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, wynikającymi z art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że bez potrzeby kierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania o konstytucyjność przepisu art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r., na składzie orzekającym ciążył obowiązek prokonstytucyjnej wykładni tego przepisu, uwzgledniającej wskazania Trybunału Konstytucyjnego w zakresie oceny niekonstytucyjności tożsamego przepisu art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zawarte w wyroku z dnia 18 listopada 2014r. sygn. SK 7/11, mającym z mocy art. 190 ust. 1 Konstytucji RP moc powszechnie obowiązującą. Dodać także należy, że reguły wykładni systemowej nakładają na sądy obowiązek wykładni prawa w zgodzie z Konstytucją. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie mogą być odczytywane w oderwaniu od konstytucyjnej zasady równości (art. 32 ust. 1), konstytucyjnej zasady ochrony rodziny (art. 18 i 71) oraz zagwarantowanego w art. 69 Konstytucji obowiązku niesienia pomocy przez władze publiczne osobom niepełnosprawnym. Prokonstytucyjna wykładnia normy prawa materialnego stanowiącej podstawę zaskarżonej decyzji, nie pozwalała sądowi na oddalenie skargi. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Zgodnie z przepisem art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Tym samym organ ponownie rozpatrujący sprawę będzie zobowiązany uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę prawną wraz z jej uzasadnieniem.