I OSK 566/17

13 czerwca 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 706/16 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 706/16, oddalił skargę M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 38 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 1, ust. 4, ust. 5, art. 106 ust. 1, ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm. – dalej "u.p.s.") oraz § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1058), przyznał M.S. zasiłek okresowy od dnia 1 maja 2016 r. do dnia 31 lipca 2016 r. w wysokości 20 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania M.S., decyzją z dnia z dnia [...] lipca 2016r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że M.S. jest osobą niepełnosprawną o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Ponadto prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, którego dochód wynosi 604 zł. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. zasiłek okresowy przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kwoty 634 zł. Dochód wnioskodawcy jest niższy od kryterium dochodowego, a ponadto jest on osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, a zatem spełnia on warunki do przyznania zasiłku okresowego. Z uwagi na fakt, iż zgodnie z art. 38 ust. 4 u.p.s. kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie, M.S. przyznano zasiłek okresowy w tej wysokości. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożył M.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a."), oddalił skargę M.S. W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że zasiłek okresowy jest podstawową formą pomocy społecznej przyznawanej z uwagi na dysfunkcje określone w art. 38 ust. 1 u.p.s., to jest w przypadku długotrwałej choroby, niepełnosprawności, bezrobocia, możliwości utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego, o ile dochód osoby samotnie gospodarującej nie przekracza, zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., kwoty 634 zł miesięcznie, stanowiącej kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej. Ustalona kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 50 % różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Nie może być ona przy tym także niższa niż 20 zł. Stosownie do art. 8 ust. 3 u.p.s. za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. W sprawie okolicznością bezsporną jest, że M.S. spełnia wszystkie przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia. Jedynym dochodem skarżącego z miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku o zasiłek okresowy był przyznany odrębną decyzją zasiłek stały w kwocie 604 zł miesięcznie. Skarżącemu zasadnie zatem udzielono wnioskowanego obecnie świadczenia. Poprawnie ponadto wyliczono kwotę przyznanego mu zasiłku okresowego, przy uwzględnieniu, iż najniższy możliwy zasiłek okresowy, zgodnie z art. 38 ust. 4 u.p.s., może wynosić 20 zł. Przepis art. 3 ust. 4 u.p.s. uzależnia między innymi wysokość przyznanej pomocy społecznej przede wszystkim od możliwości pomocy społecznej. W związku z tym organy obu instancji dokonały prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy i właściwie zastosowały przepisy u.p.s. W skardze kasacyjnej M.S., reprezentowany przez adwokata, zaskarżył powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Jednocześnie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 38 ust. 3 pkt 1 u.p.s. poprzez przyjęcie, że w okolicznościach faktycznych sprawy, w której zaistniały przesłanki dopuszczające przyznanie skarżącemu zasiłku okresowego, miarkowanie kwoty zasiłku okresowego, przeprowadzone przez organ I instancji uprawniony do działania w granicach uznania administracyjnego, czyni zadość potrzebom skarżącego i jest współmierne w stosunku do jego sytuacji materialno-bytowej; 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: • art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 38 ust. 3 u.p.s. poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w tym w szczególności do wpływu wypadku, jakiemu uległ skarżący na jego sytuację materialną oraz nieuwzględnienie tych okoliczności przy ocenie kryteriów uznania administracyjnego, jakimi kierował się organ I instancji; • art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że Sąd I instancji nie będąc związanym zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granicę, mimo że powinien to uczynić, w szczególności powinien on zbadać realną sytuację materialno-bytową skarżącego, między innymi pod względem wpływu wypadku, jakiemu uległ skarżący, na kryteria uznania administracyjnego, jakimi kierował się organ I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że WSA w Poznaniu rozpoznając sprawę, powinien odnieść się między innymi do kwestii związanych z sytuacją materialną M.S., która to sytuacja znacznie pogorszyła się w związku z wypadkiem strony. Wypadek, jakiemu uległ skarżący, spowodował jego liczne obrażenia oraz skutkował koniecznością jego hospitalizacji i rehabilitacji, a następnie koniecznością zakupu leków i ponoszenia wydatków na poprawę stanu zdrowia. W sprawie należało uwzględnić całokształt okoliczności sprawy. Natomiast Sąd nie zbadał wnikliwie okoliczności mających istotny wpływ na sytuację materialną strony, chociaż powinien to uczynić, gdyż mogłoby to skutkować poszerzeniem kryteriów uznania administracyjnego, od którego zależała wysokość pomocy przyznanej w formie przewidzianej w art. 38 ust. 3 u.p.s. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Za usprawiedliwiony należy bowiem uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a."), dotyczący wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Zgodnie z powołanym przepisem prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy (stanu faktycznego i rozwiązań przyjętych przez organ administracji publicznej w decyzji zaskarżonej do sądu), zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku sporządza się już po rozstrzygnięciu sprawy i ma ono charakter sprawozdawczy. Z tych względów sama ta czynność nie może wprawdzie wpłynąć na rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, jednakże nie może ulegać wątpliwości, że tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone postępowanie sądowe odpowiadało przepisom prawa. W uzasadnieniu wyroku sądu szczególne miejsce zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny, czy sąd I instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu. Sprawowana przez wojewódzki sąd administracyjny kontrola zaskarżonych działań organów administracji publicznej musi polegać na dogłębnej i wszechstronnej analizie stanu faktycznego oraz stanu prawnego zawisłej przed nim sprawy. Sąd pierwszej instancji powinien poddać gruntownej ocenie wszystkie aspekty sprawy, w których są wątpliwości i w których stanowisko organu jest odmienne od wniosków i twierdzeń strony. Treść tych ustaleń i rozważań należy następnie zamieścić w pisemnych motywach wyroku. To z treści uzasadnienia wyroku powinno wynikać, że sąd rzeczywiście przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze i wszystkie istotne w sprawie kwestie, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy. Wszelkie wątpliwości ujawnione oraz nasuwające się na etapie postępowania - niezależnie od tego czy zostały przez skarżącego zasygnalizowane w skardze - muszą być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku, z powołaniem się na konkretne przepisy prawa. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a., niepozostającym bez wpływu na rezultat kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia, mamy do czynienia między innymi w przypadku takiego uzasadnienia, w którym ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu formułowana jest bez (gruntownego) odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, albowiem w tego rodzaju sytuacji nie jest możliwe zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie określonego kierunku interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach stanu faktycznego danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09, opubl. baza orzeczeń nsa.gov.pl). Ograniczenie się przez sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku w dużym stopniu do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organ administracji lub jego prostej akceptacji, nie służy realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej. Jeżeli bowiem skarżący dowodząc swoich racji, wspiera je określonym rodzajem argumentacji, to sąd powinien uczynić ją przedmiotem weryfikacji, dając temu stosowny wyraz w dostatecznie szczegółowym uzasadnieniu obejmującym istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy stanu faktycznego i prawnego. Zaniechanie tej powinności stanowi wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd I instancji stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc kwalifikuje się jako uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1832/09; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 1215/09 opubl. baza orzeczeń nsa.gov.pl). Pisemne motywy zaskarżonego wyroku Sądu I instancji nie realizują celów i funkcji przypisanych uzasadnieniu jako integralnemu elementowi rozstrzygnięcia sądowego. WSA w Poznaniu omówił w nim jedynie przesłanki warunkujące dopuszczalność przyznawania zasiłku okresowego oraz zasady ustalania wysokości tego świadczenia. Stwierdził ponadto, że w sprawie okolicznością bezsporną jest, że M.S. spełnia wszystkie przesłanki do otrzymania wnioskowanego świadczenia oraz że kwota przyznanego mu zasiłku została ustalona prawidłowo, zgodnie z art. 38 ust. 4 u.p.s. Dodał też, że przepis art. 3 ust. 4 u.p.s. wysokość przyznanej pomocy uzależnia przede wszystkim od możliwości pomocy społecznej, dlatego też stwierdzić należy, iż organy obu instancji dokonały prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy i właściwie zastosowały przepisy ustawy o pomocy społecznej. WSA w Poznaniu w uzasadnieniu swego wyroku nie odniósł się natomiast do żadnego z zarzutów sformułowanych we wniesionej doń skardze M.S., w szczególności zastrzeżeń skarżącego co do zasadności przyznania mu zasiłku okresowego w najniższej z możliwych wysokości. Sąd nie wskazał ponadto, z jakich przyczyn uznał, że kontrolowane decyzje nie naruszają prawa także w tym zakresie. Brak takich rozważań mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważyć bowiem należy, że decyzja w przedmiocie zasiłku okresowego ma charakter związany tylko co do przesłanek warunkujących udzielenie takiej pomocy oraz ustawowo określonych granic przedmiotowego świadczenia. Natomiast rozstrzygnięcie o wysokości zasiłku okresowego (w ustawowo określonych granicach) oraz o okresie, na jaki zasiłek jest przyznawany, cechuje uznaniowość. Fakt, że ustawodawca kwestie te pozostawił ocenie organów administracji publicznej, nie oznacza przyzwolenia na dowolność i arbitralność działania tych organów. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na to, że decyzje w sprawie zasiłku okresowego wymagają dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz przekonującego wyjaśnienia pobudek i motywów, jakimi kierował się organ pomocy społecznej przy ustalaniu nie tylko rodzaju i formy ale także rozmiaru przyznanego świadczenia. Tymczasem Prezydent Miasta [...] poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że skoro kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł, to miał prawo przyznać M.S. wnioskowane świadczenie w tej właśnie wysokości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] poprzestało zaś na stwierdzeniu, że organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Przy takich ogólnikowych tezach organów administracji publicznej lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala na prześledzenie toku rozumowania WSA w Poznaniu, który doprowadził ten Sąd do oddalenia rozpatrywanej skargi. Wadliwość ta powoduje, że zaskarżony wyrok wymyka się spod oceny instancyjnej. Jego pisemne motywy nie zawierają dostatecznego, klarownego wyjaśnienia podstawy podjętego rozstrzygnięcia oraz nie dają rękojmi, że Sąd stosując art. 151 P.p.s.a. dołożył należytej staranności przy podejmowaniu swego orzeczenia. Naruszenie przez WSA w Poznaniu art. 141 § 4 P.p.s.a. nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na rozważenie pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Kwestie związane między innymi z oceną zabranego materiału dowodowego muszą być najpierw przedmiotem rozważań WSA w Poznaniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować Sądu I instancji w tym zakresie oraz formułować wywodu prawnego, którego nie dokonano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego kasacyjnie wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a.