II OSK 2788/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Artur Patalan po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 września 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 405/16 w sprawie ze skargi Wojewody Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [..] września 2015 r. nr [..] w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia dla Burmistrza S. 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 3. zasądza od Miasta S. na rzecz Wojewody Ł. kwotę 600 zł (sześćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 405/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [..] września 2015 r. w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia dla Burmistrza S., w pkt 1 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1 pkt 3 oraz zwrotu "Razem 6.345 zł (słownie sześć tysięcy trzysta czterdzieści pięć zł), w pkt 2 oddalił skargę w pozostałej części, zaś w pkt 3 orzekł o kosztach postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [..] września 2015 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1072- dalej u.s.g.), art. 8 ust. 2 i art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 poz. 1202) oraz § 6 i załącznika nr 3 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagrodzenia pracowników samorządowych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1050) Rada Miejska w S. podjęła uchwałę nr [..], w której ustaliła wynagrodzenie miesięczne dla Burmistrza S. w wysokości: 1. wynagrodzenie zasadnicze w wysokości 4.500 zł; 2. Dodatek funkcyjny w wysokości 45 zł; 3. Dodatek specjalny w wysokości 900 zł; 4. Dodatek stażowy w wysokości 20% wynagrodzenia zasadniczego 900 zł, Razem 6.345 zł. Na powyższą uchwałę Wojewoda [..] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zarzucając jej istotne naruszenie prawa tj. art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. w związku z art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych i w związku z § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z § 6 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych, dodatek specjalny dla osób, o których mowa w art. 36 ust. 3 ustawy o pracownikach samorządowych w tym dla burmistrza, przysługuje w kwocie wynoszącej co najmniej 20% i nieprzekraczającej 40% łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego. Zatem minimalny poziom dodatku specjalnego dla Burmistrza S. winien wynosić 909 zł a nie 900 zł, natomiast łączna wysokość wynagrodzenia miesięcznego 6.354 zł a nie 6.345 zł. Pismem z dnia 20 października 2015 r. Przewodniczący Rady Miejskiej w S. poinformował, że podziela zastrzeżenia organu nadzoru i uchwała zostanie zmieniona na najbliższej sesji rady. W dniu 30 października Rada Miejska w S. podjęła uchwałę nr [..] w sprawie ustalenia wynagrodzenia Burmistrza S., w której jednocześnie uchyliła zakwestionowaną przez organ nadzoru uchwałę z dnia [..] września 2015 r. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [..] grudnia 2015 r. organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [.] października 2015 r. Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało zaskarżone do WSA w Łodzi, który wyrokiem z dnia 25 lutego 2016 r. sygn.. akt III SA/Łd 126 oddalił skargę Rady Miejskiej w S. W tej sytuacji w ocenie organu nadzoru w obrocie prawnym nadal pozostaje dotknięta istotnym naruszeniem prawa uchwała nr [..] z dnia [..] września 2015 r., bowiem do dnia wniesienia skargi Rada Miejska w S. nie uchyliła ani nie zmieniła ww. uchwały. Rozpoznając skargę na uchwałę z dnia 25 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że zgodnie z treścią art.36 ust.3 ustawy z dnia 21 listopada 2008r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2012r. poz.1202 ze zm.) wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), staroście oraz marszałkowi województwa przysługuje dodatek specjalny. Zgodnie z treścią § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 listopada 2008r. w sprawie wynagrodzenia pracowników samorządowych, dodatek specjalny dla osób, o których mowa w art. 36 ust. 3 ustawy, przysługuje w kwocie wynoszącej co najmniej 20% i nieprzekraczającej 40% łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego, a w urzędach miasta stołecznego Warszawy, miast (miast na prawach powiatu) powyżej 300 tys. mieszkańców - w kwocie nieprzekraczającej 50% łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego. Z wymienionych przepisów wynika, że burmistrzowi przysługuje dodatek specjalny w kwocie wynoszącej co najmniej 20% i nieprzekraczającej 40% łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego. W zaskarżonej uchwale Burmistrzowi S. przyznano wynagrodzenie zasadnicze w wysokości 4500 zł miesięcznie oraz dodatek funkcyjny w wysokości 45 zł miesięcznie. Dodatek specjalny wynosi co najmniej 20 % łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego. W niniejszej sprawie suma wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego to 4545 zł ( 4500 zł + 45 zł) a więc dodatek specjalny winien wynieść co najmniej 20% od kwoty 4545 zł czyli 909 zł. W zaskarżonej uchwale określono dodatek specjalny w wysokości 900 zł czyli w kwocie niższej o 9 zł od wymaganej. Konsekwencją zaniżenia dodatku specjalnego było także zaniżenie łącznego wynagrodzenia Burmistrza S. o 9 zł. W uchwale ustalono łączne wynagrodzenie 6345 zł a winno ono wynieść 6354 zł. Rada Miejska w S. naruszyła zatem art. 36 ust.3 ustawy z dnia 21 listopada 2008r. w związku z § 6 rozporządzenia z 18 marca 2009r. i naruszenie to miało charakter istotny. Przyznania pracownikowi samorządowemu wynagrodzenia poniżej poziomu przewidzianego przepisami prawa nie można bowiem uznać za nieistotne naruszenie prawa. Uzasadniało to stwierdzenie nieważności § 1 pkt.3 zaskarżonej uchwały oraz sformułowania w zaskarżonej uchwale "Razem 6345 zł (słownie sześć tysięcy trzysta czterdzieści pięć zł)". Niezasadne było natomiast zdaniem Sądu żądanie skargi stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały. W uchwale z [..] września 2015r. doszło do naruszenia prawa jedynie w dwóch elementach, a mianowicie w zakresie wysokości dodatku specjalnego (900 zł zamiast 909 zł) oraz w zakresie łącznego wynagrodzenia (6345 zł zamiast 6354 zł). W związku z czym należało stwierdzić nieważność jedynie dwóch wymienionych sformułowań. Pozostałe zapisy uchwały są zgodne z prawem. Dotyczy to określenia wysokości wynagrodzenia zasadniczego, dodatku funkcyjnego i dodatku stażowego Burmistrza S. Skoro pozostałe sformułowania uchwały są zgodne z prawem, to w ocenie sądu brak było podstaw do stwierdzenia ich nieważności. Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł Wojewoda [..], zaskarżając pkt 1 i 2 w/w wyroku i zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. w zw. z art. 36 ust. 1 i 3 ustawy o pracownikach samorządowych oraz w zw. z § 6 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych poprzez błędną wykładnię powołanych wyżej przepisów, wskutek której Burmistrz S. został pozbawiony obligatoryjnego składnika wynagrodzenia, jakim jest dodatek specjalny oraz nie ma ustalonego miesięcznego wynagrodzenia w określonej kwocie, 2) art. 7 Konstytucji RP poprzez wydanie wyroku, który pozbawia Burmistrza S. obligatoryjnego składnika wynagrodzenia, jakim jest dodatek specjalny, co narusza zasadę konstytucyjną, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i stwierdzenie nieważności uchwały z [..] września 2015 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. w zw. z art. 36 ust. 1 i 3 ustawy o pracownikach samorządowych w zw. z § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych. Z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych wynika, że ustalanie wynagrodzenia burmistrza należy do wyłącznej właściwości rady gminy, która podejmuje uchwałę w tym przedmiocie. Wynagrodzenie to w myśl art. 36 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych ma być stosowne do zajmowanego stanowiska oraz posiadanych kwalifikacji zawodowych. Zgodnie z art. 36 ust. 3 cyt. ustawy, wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), staroście oraz marszałkowi województwa przysługuje dodatek specjalny. Stosownie do § 6 rozporządzenia w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych, dodatek specjalny dla osób, o których mowa w art. 36 ust. 3 w/w ustawy, przysługuje w kwocie wynoszącej co najmniej 20% i nieprzekraczającej 40% łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego (...). Sposób sformułowania tych przepisów nie pozostawia wątpliwości, że dodatek specjalny w określonej wysokości stanowi obligatoryjny składnik wynagrodzenia wskazanych w tym przepisie pracowników samorządowych. Elementy wynagrodzenia oraz jego konkretne kwoty muszą mieścić się w granicach wyznaczonych w/w przepisami prawa. W uchwale z dnia [..] września 2015 r. Rada Miejska w S. ustaliła wynagrodzenie miesięczne Burmistrza S. w postaci następujących elementów: 1) wynagrodzenie zasadnicze w kwocie 4500,00 zł, dodatek funkcyjny w wysokości 45,00 zł, dodatek specjalny w wysokości 900 zł, dodatek stażowy w wysokości 20 % wynagrodzenia zasadniczego 900 zł, razem 6.345 zł. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji stwierdził niezgodność z art. 36 ust. 3 ustawy o pracownikach samorządowych w zw. z w/w § 6 rozporządzenia w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych elementu wynagrodzenia burmistrza w postaci kwoty dodatku specjalnego zaniżonej o 9 zł w stosunku do wymogów rozporządzenia, co w konsekwencji skutkowało zaniżeniem łącznej kwoty wynagrodzenia burmistrza. W ocenie Sądu, wskazana niezgodność uzasadniała stwierdzenie nieważności § 1 pkt 3 uchwały o treści "dodatek specjalny 20% w wysokości 900 zł" oraz sformułowania wyrażonego w uchwale - "Razem 6345 zł". Niezasadne było zdaniem Sądu żądanie skargi stwierdzenia nieważności całej uchwały, bowiem w uchwale tej doszło do naruszenia prawa wyłącznie w dwóch elementach, a mianowicie wysokości dodatku specjalnego (900 zł zamiast 909 zł) oraz w zakresie łącznego wynagrodzenia (6345 zł zamiast 6354 zł). Skoro pozostałe zapisy uchwały są zgodne z prawem, należało w ocenie Sądu stwierdzić nieważność wyłącznie dwóch wymienionych sformułowań. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdzając nieważność § 1 pkt 3 uchwały, usunął z obrotu prawnego podstawę prawną uchwały określającą kwotę dodatku specjalnego, pozostawiając w obrocie pozostałą część uchwały, która jest w tym kształcie niezgodna z wymogami art. 36 ust. 3 ustawy o pracownikach samorządowych w zw. z § 6 rozporządzenia w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych, bowiem nie reguluje obligatoryjnego elementu wynagrodzenia burmistrza. Dostrzeżona przez Sąd niezgodność wysokości dodatku specjalnego z § 6 rozporządzenia w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych, skutkująca nieprawidłowym ustaleniem wysokości wynagrodzenia burmistrza, uzasadniała stwierdzenie nieważności całej uchwały, która nie może funkcjonować w obrocie prawnym bez elementu wyraźnie określonego przez przepisy obowiązującego prawa. Orzeczenie Sądu Wojewódzkiego pozostawia w obrocie prawnym uchwałę, która jest sprzeczna z treścią art. 36 ust. 3 w zw. z § 6 rozporządzenia w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych, co oznacza że Sąd Wojewódzki nie przeprowadził kontroli legalności zaskarżonej uchwały w prawidłowym zakresie. Sąd I instancji stwierdził przy tym nieważność postanowienia uchwały, który określa łączną wysokość wynagrodzenia burmistrza, a zatem można przyjąć, że uchwała w pozostawionym kształcie w ogóle nie reguluje tego, co powinno być przecież jej przedmiotem. Treść § 1 uchwały w pozostawionym zakresie: "Ustala się wynagrodzenie miesięczne dla Burmistrza S. w wysokości" jest bowiem pusta. W niniejszej sprawie nie zaistniał spór w kwestii wysokości wynagrodzenia w rozumieniu przepisów prawa pracy pomiędzy pracodawcą a zatrudnionym. W orzecznictwie Sądu Najwyższego (wyr. z 9 czerwca 2008 r., II PK 330/07, OSNP 2009, nr 21-22, poz. 278) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyr. z 12 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 14/10, dostępny: orzeczenia.nsa.gov.pl) podkreśla się, że do stosunków pracy z wyboru, w szczególności do zmiany wysokości wynagrodzenia pracownika samorządowego zatrudnionego na podstawie wyboru, nie stosuje się przepisów Kodeksu pracy, w szczególności art. 42. Przepis art. 42 Kodeksu pracy wprost odnosi się jedynie do umownych stosunków pracy, a w związku z tym, że przepisy dotyczące stosunku pracy na podstawie wyboru (art. 73 - 75 Kodeksu pracy) nie odsyłają do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących umowy o pracę, nie jest możliwe zastosowanie konstrukcji wypowiedzenia zmieniającego do stosunku pracy na podstawie wyboru. Kwestia zmiany wysokości wynagrodzenia pracownika samorządowego zatrudnionego na podstawie wyboru nie została również uregulowana w ustawie o pracownikach samorządowych. Nie oznacza to jednak niedopuszczalności zmiany wysokości wynagrodzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przez radę gminy w okresie trwania mandatu. Skoro do rady gminy należy ustalenie wysokości wynagrodzenia pracownikowi samorządowemu, to do niej należy również zmiana tej wysokości. W tym zakresie rada gminy może podjąć uchwałę zmieniająca wysokość wynagrodzenia burmistrza, ale treść tej uchwały również musi odpowiadać wymogom art. 36 ust. 3 w zw. z § 6 rozporządzenia w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych. Zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji jest zasadny. Adresatem tego przepisu są wszystkie organy państwowe, bez względu na ich klasyfikację jako organów sprawujących władzę ustawodawczą, wykonawczą, czy sądowniczą (...) M. Zubik (red.), Wojciech Sokolewicz, Komentarz do art. 7 Konstytucji RP, lex). Zaskarżony wyrok prowadzi do pozostawienia w obrocie prawnym uchwały, która w swojej treści narusza obowiązujące prawo w zakresie obligatoryjnych składników wynagrodzenia burmistrza. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.