IV SAB/Po 55/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2016 r. sprawy ze skargi W. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. umarza postępowanie sądowe co do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, 2. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. w pozostałym zakresie oddala skargę, 5. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej W. P. kwotę [...]zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Pismem z 4 czerwca 2016 r. W. P. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego przez Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WWINB") w sprawie rozpatrzenia odwołania od wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: "PINB") decyzji znak: [...] z dnia 21 marca 2015 r. Strona wniosła o: 1. wydanie stosownego orzeczenia przez WWINB w P. bez zbędnej zwłoki tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 Ppsa, 2. uwzględnienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez WWINB w P. przez WSA w Poznaniu i zobowiązanie go do załatwienia przedmiotowej sprawy, w określonym przez WSA w Poznaniu terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez WWINB w P. w trybie autokontroli, 3. stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania - miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. wymierzenie WWINB w P. grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 Ppsa 5. zasądzenie od WWINB w P. na rzecz skarżącej kosztów postępowania w kwocie [...]zł [wynagrodzenia pełnomocnika [...] zł (1 x stawka minimalna), kosztów sądowych - wpisu [...] zł, kosztów udzielonego pełnomocnictwa - opłaty skarbowej [...] zł). W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że odwołanie W. P. od decyzji znak: [...] z dnia [...] marca 2016 r. PINB w K. przekazał WWINB pismem znak: [...] z dnia [...] marca 2016 r. Minęły ponad dwa miesiące, a organ sprawy nie załatwił. Od samego początku WWINB w P. działał w sposób ewidentnie naruszając przepis art. 12 kpa tzn. w sposób wyjątkowo wolny i nieefektywny. WWINB w P. pismem znak sprawy: [...] z dnia [...] kwietnia 2016 zawiadomił o nowym terminie załatwienia sprawy tj. najpóźniej do dnia [...] maja 2016 r. Jako przyczynę zwłoki WWINB podał, że " Stan faktyczny oraz prawny sprawy z jednej strony wymaga przeprowadzenia szczegółowej analizy prawidłowości wspomnianej decyzji w świetle zgromadzonych dowodów i materiałów, zaś z drugiej - uzasadnia wystosowanie niniejszego zawiadomienia oraz wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy." Kolejnym zawiadomieniem znak sprawy: [...] z dnia [...] maja 2016 r. WWINB poinformował skarżącą, iż postępowanie odwoławcze zostanie zakończone najpóźniej do dnia [...] czerwca 2016 r. Jako przyczynę zwłoki WWINB wskazał na tę sama okoliczność co w zawiadomieniu z dnia [...] kwietnia 2016 r. Skarżąca ma wątpliwości, czy i tym razem termin zostanie dotrzymany? W orzecznictwie przyjęto, że "przez przewlekłość postępowania" należy rozumieć takie stany faktyczne, które nie są zawarte w pojęciu "bezczynności organu". Są to więc przypadki prowadzenia postępowania w sprawach indywidualnych - co do zasady jeszcze przed upływem terminu do załatwienia sprawy, w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny". Z taką sytuacją mamy co czynienia w przedmiotowej sprawie. Formalnie WWINB nie jest bezczynny, jednak prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności pozornych, jednoznacznie kwalifikuje przedmiotowe postępowanie jako przewlekłe. W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił m.in., że PINB w dniu [...] marca 2016 r. wydał decyzję (znak: [...]) kończącą postępowanie w sprawie legalności wybudowania budynku mieszkalnego przy ul. [...], na dz. nr [...] w K., w oparciu o decyzję Nr [...] z dnia [...] maja 1983 r., udzieloną przez Naczelnika Miasta i Gminy w K., a następnie uchyloną przez Wojewodę W. decyzją znak: [...] z dnia [...] lipca 2014r. Od decyzji odwołała się W. B. - P., podaniem z dnia [...] marca 2016 r., reprezentowana przez J. K., w ustawowy terminie. W dniu [...] marca 2016 r. odwołanie wraz z aktami sprawy PINB w K. wpłynęło do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w P.. Pismami z dnia [...] kwietnia 2016 r. i z dnia [...] maja 2016 r. WWINB na podstawie art. 36 § 1 Kpa zawiadomił strony postępowania odwoławczego o zwłoce w rozpatrzeniu odwołania i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy - do dnia [...] czerwca 2016 r., zaś Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. (znak: [...]) odmówił wyznaczenia WWINB dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. W dniu [...] czerwca 2016 r. WWINB wydał decyzję, którą uchylił zaskarżoną decyzję PINB w K. z dnia [...] marca 2016 r. (znak [...]) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga w części okazała się zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 - dalej "Ppsa") kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zakres przedmiotowy takiej skargi wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1-4a Ppsa w tym sensie, że zaskarżenie bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności tam wskazanych. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że przedmiotowa skarga mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego określonym w art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa gdyż zarzucana przez skarżącą przewlekłość dotyczy kwestii rozpatrzenia odwołania od wydanej przez PINB decyzji z dnia [...] marca 2016 r. znak: [...] Z kolei zgodnie z art. 52 § 1 Ppsa skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 Ppsa.). W przypadku skargi na przewlekłość postępowania jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona uprzednio wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2016 r. poz. 23 - dalej "Kpa"), zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z treści cytowanych przepisów wynika, że uprzednie złożenie zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa stanowi niezbędny warunek skutecznego wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z akt administracyjnych kontrolowanej sprawy wynika, że skarżąca przed wniesieniem skargi wniosła zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., pismem z dnia [...] maja 2016 r., wobec czego nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie doszło do wyczerpania środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 Ppsa. Wobec powyższego należy stwierdzić, że wniesiona przez skarżącą skarga spełnia wszystkie wymogi formalne i jest dopuszczalna. Rozpoznając skargę Sąd miał na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, w myśl którego w przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wnoszonych na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, granice sprawy sądowej, podlegającej kontroli sądu administracyjnego, wyznaczone są etapem postępowania, w jakim ta skarga została wniesiona, a kontrola ta dotyczy wyłącznie działalności określonego organu administracji publicznej od momentu zainicjowania przed nim konkretnego postępowania administracyjnego do chwili jego zakończenia (zob. wyrok NSA z 20.11.2014 r., II OSK 1680/14 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; - dalej "CBOSA"). Sąd ustalił, że PINB w dniu [...] marca 2016 r. wydał decyzję (znak: [...]) kończącą postępowanie w sprawie legalności wybudowania budynku mieszkalnego przy ul. [...], na dz. nr [...] w K., w oparciu o decyzję Nr [...] z dnia [...] maja 1983 r., udzieloną przez Naczelnika Miasta i Gminy w K., a następnie uchyloną przez Wojewodę W. decyzją znak: [...] z dnia [...] lipca 2014r. Od decyzji powyższej decyzji odwołała się W. P., pismem z dnia [...] marca 2016 r. W dniu [...] marca 2016 r. odwołanie wraz z aktami sprawy PINB wpłynęło do WWINB. W dniu [...] kwietnia 2016 r. M. O., starszy specjalista WWINB przeprowadziła rozmowę telefoniczna z pracownikiem Urzędu Miasta w K. celem ustalenia czy i jakie warunki zabudowy ustalono dla budynków mieszkalnych przy ul. [...]. Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. WWINB, na podstawie art. 36 § 1 Kpa zawiadomił strony postępowania odwoławczego o zwłoce w rozpatrzeniu odwołania i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy - do dnia [...] maja 2016 r. Jako przyczynę zwłoki WWINB podał, że " Stan faktyczny oraz prawny sprawy z jednej strony wymaga przeprowadzenia szczegółowej analizy prawidłowości wspomnianej decyzji w świetle zgromadzonych dowodów i materiałów, zaś z drugiej - uzasadnia wystosowanie niniejszego zawiadomienia oraz wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy." W dniu [...] maja 2016 r. skarżąca wniosła zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., pismem z dnia [...] maja 2016 r., Pismem z dnia [...] maja 2016 r. WWINB na podstawie art. 36 § 1 Kpa zawiadomił strony postępowania odwoławczego o zwłoce w rozpatrzeniu odwołania i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy - do dnia [...] czerwca 2016 r. Jako przyczynę zwłoki WWINB podał, ponownie, że " Stan faktyczny oraz prawny sprawy z jednej strony wymaga przeprowadzenia szczegółowej analizy prawidłowości wspomnianej decyzji w świetle zgromadzonych dowodów i materiałów, zaś z drugiej - uzasadnia wystosowanie niniejszego zawiadomienia oraz wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy." Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. (znak: [...]) odmówił wyznaczenia WWINB dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. W dniu [...] czerwca 2016 r. WWINB wydał decyzję, którą uchylił zaskarżoną decyzję PINB w K. z dnia [...] marca 2016 r. (znak [...]) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przedmiotem zaskarżenia uczyniono przewlekłe prowadzenie postępowania. Pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, art. 3, Nb 69), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37, Nb 4). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, CBOSA). Nie ulega wątpliwości, że w ramach badania, czy w sprawie zaistniała przewlekłość postępowania, ocenie sądu podlega w szczególności to, czy przedłużanie przez organ terminu załatwienia sprawy było w okolicznościach danej sprawy uzasadnione. Ustawodawca nie określił katalogu przyczyn, z uwagi na które dopuszczalne jest wydłużenie przez organ terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 Kpa. Z unormowania art. 38 Kpa można jedynie pośrednio wysnuć ogólny wniosek, że powinny to być przyczyny "uzasadnione". Posiłkując się regulacją art. 35 § 3 Kpa można wskazać, iż dłuższy termin załatwienia sprawy może zwłaszcza wynikać ze szczególnego skomplikowania sprawy lub potrzeby prowadzenia w niej dalszych czynności wyjaśniających. W każdym przypadku, zdaniem Sądu, może chodzić tylko o przyczyny pozostające w bezpośrednim związku z rozpoznaniem i rozstrzygnięciem danej sprawy, tj. mające znaczenie dla wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności istotnych w sprawie lub dla możliwości bądź sposobu jej końcowego załatwienia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że organ prowadził postępowanie przewlekle. Po pierwsze dlatego, że w kontrolowanej sprawie pierwszą czynność (rozmowa telefoniczna) przeprowadzono po 29 dniach. Po drugie, można uznać za uzasadnione zawiadomienie z dnia [...] kwietnia 2016 r. o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, z uwagi na to, że stan faktyczny oraz prawny sprawy wymaga przeprowadzenia szczegółowej analizy prawidłowości wspomnianej decyzji w świetle zgromadzonych dowodów i materiałów. Jednak ponowne przedłużenie terminu rozpatrzenia sprawy z uwagi na te same okoliczności należy uznać za czynność pozorną, powodującą, że formalnie organ nie jest bezczynny. W rezultacie należy stwierdzić, że organ działał opieszale W sytuacji, gdy - tak jak w niniejszej sprawie - zarzucany stan przewlekłości ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez Sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne, w części obejmującej zobowiązanie do załatwienia sprawy, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 Ppsa podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa (pkt 1 sentencji wyroku) - por. uchwała NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63). Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 Ppsa, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanego mu przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 2 sentencji wyroku). W świetle dominującego aktualnie orzecznictwa sądowoadministracyjnego nie zwalnia to jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi - przewidzianych w art. 149 § 1a tj. orzeczenia w kwestii charakteru (rażącego / nierażącego) przewlekłego prowadzenia postępowania oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 Ppsa, w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny (zob. np. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12; wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2390/12 -CBOSA). Orzekając na podstawie art. 149 § 1a Ppsa w przedmiocie charakteru (kwalifikacji) stwierdzonej przewlekłości organu - tj. czy zaistniała ona z naruszeniem prawa rażącym czy nierażącym - Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, w myśl którego "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Nie wystarczy samo językowe wyjaśnienie tego pojęcia, gdyż musi zostać ono osadzone w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło" (wyrok NSA z 21.06.2012 r., I OSK 675/12, CBOSA; podobnie R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 226). Zdaniem Sądu do takich okoliczności należy zaliczyć m.in.: charakter sprawy, stopień faktycznej i prawnej jej zawiłości, znaczenie dla strony, która wniosła skargę, zachowanie się stron, a ponadto wynik oceny ewentualnych skutków, jakie owa bezczynność wywołała, czy mianowicie mają one charakter skutków trudnych do akceptacji z punktu widzenia praworządności (analogicznie co do kwalifikacji przewlekłości: P. Kornacki, Skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 355-366). Sąd, podziela pogląd wyrażony w wyroku z dnia 17 października 2014 r.(ll SAB/Łd 124/14) przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, zgodnie z którym rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., w sprawie sygn. akt: I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., w sprawie sygn. akt: II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., w sprawie sygn. akt: II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., w sprawie sygn. akt: II SAB/Po 69/13; w Poznaniu z dnia 11 marca 2015 r., w sprawie sygn. akt: IV SAB/Po 19/15 i inne; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle tych uwag naruszenie prawa, jakiego dopuścił się WWINB w rozpoznawanej sprawie, przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało, zdaniem Sądu, charakteru rażącego w rozumieniu art. 149 § 1a Ppsa (pkt 3 sentencji wyroku). Jest tak dlatego, że skutki stwierdzonej przewlekłości na obecnym etapie postępowania nie były dla skarżącej dotkliwe. Ponadto organ w dniu 24 czerwca 2016r. wydał decyzję, którą uchylił zaskarżoną decyzję PINB w K. z dnia 21 marca 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z tych samych względów Sąd nie uznał za zasadne wymierzenia organowi grzywny przewidzianej w art. 149 § 2 Ppsa. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd oddalił skargę w zakresie żądania wymierzenia organowi grzywny (pkt 4 sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego (pkt 5 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 Ppsa, uwzględniając poniesiony przez skarżącą koszt wpisu (100 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa ( [...] zł ) i wynagrodzenie pełnomocnika ( [...] zł - §14 ust.1 pkt 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych z dnia 22 października 2015 r. Dz. U. z 2015 r" poz. 1804)