II SA/Sz 647/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.),, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 września 2016 r. sprawy ze skargi M. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej M. R. kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. R., działając przez pełnomocnika, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stwierdzające, na podstawie art. 134 w związku z art. 127 § 1-2, art. 129 § 1-2, art. 39 - art. 48, art. 110 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23), niedopuszczalność jej odwołania od decyzji z dnia [...] nr [...]wydanej z upoważnienia Marszałka Województwa przez Kierownika B. Ś.R. w R. O. P.S. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że niedopuszczalność odwołania zachodzi w sytuacji gdy decyzja nie została stronie doręczona lub ogłoszona, albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi czynność materialno-techniczną. Dalej Kolegium podało, że w dniu [...] r., organ I instancji wydał decyzję znak: [...], w sprawie uznania wskazanych w decyzji świadczeń rodzinnych na dzieci w łącznej kwocie [...] zł, za świadczenia nienależnie pobrane. Od tej decyzji odwołała się M. R. reprezentowana przez radcę prawnego, A. S. Następnie organ II instancji przytoczył tezy z postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2011 r., I OZ 599/11 oraz z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2014 r., II OSK 2259/12. Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy Kolegium wskazało, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 586/15 uchylone zostało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stwierdzające, że odwołanie M. R., reprezentowanej przez radcę prawnego, A. S., od decyzji z dnia znak: [...] wydanej z upoważnienia Marszałka Województwa przez Kierownika B. Ś. R. w R. O. P. S., wniesione zostało z uchybieniem terminu przewidzianego do jego złożenia zgodnie z art. 129 K.p.a. Sąd uznał, że z uwagi na wadliwy sposób doręczenia przesyłki nie doszło do skutecznego doręczenia M. R. decyzji organu I instancji, a zatem zastosowanie przez Kolegium przepisów art. 129 K.p.a. było nieprawidłowe. Kolegium podając, że jest związane treścią powołanego wyżej wyroku Sądu, stwierdziło, iż w sytuacji gdy przedmiotowa decyzja organu I instancji z dnia [...] r. nie została stronie skutecznie doręczona, odwołanie od takiej decyzji jest niedopuszczalne, zgodnie z art. 134 K.p.a. Dalej Kolegium wskazało, że równocześnie Sąd stwierdził, iż skarżąca wniosła odwołanie od decyzji Marszałka Województwa z dnia [...]r., a to oznacza, że dowiedziała się o decyzji i zapoznała się z jej treścią. Decyzja wchodzi do obrotu prawnego również w sytuacji, gdy strona dowiedziała się o jej wydaniu i zapoznała się z jej treścią. W tej sytuacji, zdaniem Kolegium, stronie przysługiwać może jedynie wzruszenie decyzji w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a nie odwołanie od decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , na opisane wyżej postanowienie organu odwoławczego z dnia [...] r. M. R. zarzuciła mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 134 K.p.a., poprzez wadliwe uznanie, iż odwołanie skarżącej, wniesione w dniu 23 stycznia 2015 r., było niedopuszczalne w rozumieniu tego przepisu, w sytuacji, gdy zostało ono wniesione z zachowaniem ustawowego terminu liczonego od momentu zapoznania się pełnomocnika skarżącej z treścią decyzji, który to moment, zgodnie z rozważaniami zawartymi w uzasadnieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2015 r., powinien być utożsamiony z momentem wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego, ze skutkiem w postaci uruchomienia biegu terminu do wniesienia środka odwoławczego Na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że uzasadnienie wymienionego rozstrzygnięcia nie pozwala na odpowiednią rekonstrukcję rozumowania organu II instancji. Nie do końca jasne pozostaje zatem, na jakiej podstawie organ II instancji, formułuje pogląd, że brak skutecznego doręczenia, implikuje konieczność przyjęcia niedopuszczalności odwołania. Można się jedynie domyślać, iż organ II instancji posiłkuje się w tym zakresie poglądem, zgodnie z którym gdy środek zaskarżenia został wniesiony przedwcześnie organ odwoławczy powinien stwierdzić niedopuszczalność tego środka na podstawie art. 134 K.p.a. (tak M. W., A. W., 2015, C.H. Beck, wyd. 16, komentarz do art. 134, teza 97). Przedmiotowe ujęcie, w przekonaniu skarżącej, nie znajduje jednak zastosowania na gruncie niniejszej sprawy, a przede wszystkim stanowi wyraz wadliwej interpretacji stanowiska Sądu zawartego w uzasadnieniu wyroku 15 października 2015 r. W ocenie skarżącej, przyjęcie powyższego poglądu wymaga uprzedniego ustalenia, iż decyzja, wobec braku doręczenia, nie weszła do obrotu prawnego. Takiego założenia organ II instancji jednak nie poczynił, przyjmując w tym zakresie zapatrywania Sądu, wyrażone w uzasadnieniu wymienionego orzeczenia. Wypada przypomnieć, iż Sąd, uznając doręczenie za nieskuteczne, nie podzielił jednocześnie interpretacji Prokuratora, zgodnie z którą w takiej sytuacji rozstrzygnięcie w ogóle nie weszło do obrotu prawnego i ewentualny środek zaskarżenia powinien być traktowany jako niedopuszczalny. Sąd zwrócił uwagę, iż okoliczności towarzyszące złożeniu odwołania wskazują, iż skarżąca wiedziała o wydaniu decyzji oraz zapoznała się z jej treścią. Jak zatem przekonuje Wojewódzki Sąd Administracyjny twierdzenie o braku wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego jest przedwczesne, albowiem co do zasady decyzja wchodzi do obrotu prawnego również w sytuacji, gdy strona dowiedziała się o jej wydaniu i zapoznała się z jej treścią. Dopiero wprowadzenie decyzji do obrotu prawnego rodzi określone skutki prawne związane z jej wydaniem, w tym otwiera stronie możliwość jej zaskarżenia. Co do zasady, momentem takiego wprowadzenia jest skuteczne doręczenie rozstrzygnięcia na piśmie, zgodnie z odpowiednią procedurą przewidzianą w K.p.a. Jeśli jednak, w ocenie Sądu, pomimo braku skutecznego doręczenia, możliwe było wprowadzenie decyzji do obrotu prawnego poprzez zapoznanie się z jej treścią, to należy wskazać, że w konsekwencji możliwe było jej zaskarżenie. Z tej perspektywy, rozważania Sądu, można interpretować jako zalecenie co do dalszego zbadania, kiedy skarżąca zapoznała się z treścią decyzji, tj. kiedy decyzja została wprowadzona do obrotu, albowiem tylko w ten sposób można ustalić, czy odwołanie zostało złożone w ustawowym terminie. W tym stanie rzeczy, organ II instancji wadliwie zinterpretował analizę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartą w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 października 2015 r., uchylając się od realizacji wynikających z niej zaleceń. Organ II instancji uchylił się zatem od wskazania kiedy skarżąca zapoznała się z treścią decyzji, która to okoliczność pozostawała dla Sądu tożsama z wprowadzeniem rozstrzygnięcia do obrotu prawnego. W konsekwencji organ wadliwie uznał, iż złożone odwołanie było niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 K.p.a. Jednocześnie nie sposób nie dostrzec sprzeczności w rozumowaniu organu II instancji, którego zdaniem skarżącej przysługiwał jedynie wniosek o wznowienie postępowania w trybie przewidzianym w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wypada zaznaczyć, iż wymieniony środek prawny przysługuje jedynie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją. Przyjęcie posiadania przez decyzję waloru ostateczności jest jednak w niniejszej sprawie wykluczone z uwagi na stwierdzenie, iż nie doszło do skutecznego jej doręczenia, a tym samym uruchomienia biegu terminu do wniesienia odwołania. Skarżąca zaznaczyła, że jej pełnomocnik zapoznał się z treścią decyzji w dniu 9 stycznia 2015 r. Jeśli wymieniona okoliczność, zgodnie z poglądem Sądu, powinna zostać uznana na gruncie niniejszej sprawy za wprowadzenie decyzji do obrotu prawnego, to odwołanie wniesione w dniu 22 stycznia 2015 r. było nie tylko dopuszczalne, ale również zostało złożone z zachowaniem ustawowego terminu. Stwierdzenie jego niedopuszczalności w rozumieniu art. 134 K.p.a. nie zasługuje zatem na uwzględnienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze udzielając odpowiedz na skargę wniosło o jej oddalenie, stwierdzając, że brak jest podstaw do uznania, iż zaskarżone postanowienie jest niezgodne z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie, przedmiotem kontroli Sądu jest prawidłowość postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzającego niedopuszczalność odwołania złożonego przez skarżącą od decyzji z dnia [...] wydanej z upoważnienia Marszałka Województwa przez Kierownika B. Ś.R. w R.O.P.S. W pierwszej kolejności wskazać należy, że trafny jest zarzut skargi, iż organ odwoławczy uzasadniając zaskarżone postanowienie nie wyjaśnił swojego stanowiska w sposób przejrzysty. Sporządzone uzasadnienie zawiera kilka oderwanych od siebie stwierdzeń i nie wyjaśnia toku rozumowania organu. W ocenie Sądu, zasadniczy problem, jaki wystąpił w rozpoznawanej sprawie, sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy możliwe jest wniesienie odwołania od decyzji, która nie została stronie doręczona w sposób przewidziany w przepisach art. 39 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) – dalej "K.p.a.", tj. przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. poz. 1529 oraz z 2015 r. poz. 1830), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Mimo to strona dowiedziała się o decyzji, zapoznała z jej treścią i wniosła od niej odwołanie. Na tak postawione pytanie odpowiedzieć należy pozytywnie, tym samym trzeba w pełni zgodzić się z zarzutami skargi. Stanowisko Kolegium jakoby skarżąca nie mogła wnieść skutecznie odwołania od decyzji, która nie została jej doręczona jest błędne. Zajmując takie stanowisko organ odwoławczy w ogóle go nie uzasadnił, ograniczył się do stwierdzenia, że "decyzja organu I instancji z dnia [...] r. nie została stronie skutecznie doręczona, odwołanie od takiej decyzji jest niedopuszczalne, zgodnie z art. 134 K.p.a.". Następnie Kolegium stwierdziło, że skoro skarżąca dowiedziała się o decyzji i decyzja weszła do obrotu prawnego, to skarżącej "przysługiwać może jedynie wzruszenie decyzji w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a nie odwołanie od decyzji.". Słusznie zarzucono w skardze, że Kolegium nie zauważa, iż postępowanie może być wznowione tylko w sytuacji, gdy zakończone zostało decyzją ostateczną. Nie wystarczy zatem aby strona dowiedziała się o decyzji, lecz musi ona jeszcze uzyskać przymiot ostateczność. W przedmiotowej sprawie tej okoliczności Kolegium nie zbadało i nie wyjaśniło czy wniesione przez skarżącą odwołanie wpłynęło w terminie otwartym do wniesienia odwołania czy też po jego upływie. W tych okolicznościach przedwczesne jest stwierdzenie organu, że skarżąca może złożyć już tylko wniosek o wznowienie postępowania. Nie jest bowiem jasne czy decyzja uzyskała przymiot ostateczności. Kolegium zdaje się nie zauważać również, że inna jest sytuacja gdy w postępowaniu administracyjnym występuje kilka stron, a inna gdy decyzja kierowana jest do jednej strony. Tylko w przypadku mnogości stron postępowania może się tak zdarzyć, że decyzja nieodręczona stronie może uzyskać przymiot ostateczności. Dzieje się tak w przypadku doręczenia decyzji tylko niektórym stronom i pominięcia pozostałych stron postępowania. Wówczas decyzja wchodzi do obrotu prawnego z chwilą doręczenia niektórym stronom i uzyskuje przymiot ostateczności po upływie terminu do wniesienia odwołania, liczonego od daty ostatniego doręczenia. Pominięte strony mogą albo wnieść odwołanie, jeżeli zmieszczą się w tak zwanym terminie otwartym, albo złożyć wniosek o wznowienie postępowania, jeżeli termin do wniesienia odwołania upłynął. W przypadku gdy postępowanie dotyczy tylko jednej strony również możliwe wejście do obrotu prawnego decyzji niedoręczonej, tj. z chwilą zapoznania się przez stronę z treścią decyzji. Natomiast nie jest możliwe aby tej jednej stronie jednocześnie doręczyć decyzję i pominąć ją w postępowaniu. Z tego powodu zarówno doręczenie decyzji, jaki zapoznaje się z jej treścią wywołują taki sam skutek, tj. wejście decyzji do obrotu prawnego i otwarcie terminu do wniesienia odwołania. Dlatego nie jest możliwe aby decyzja uzyskała przymiot ostateczności bez doręczenia ewentualnie, jak w przedmiotowej sprawie, zapoznania się z jej treścią. Trafnie zatem wskazuje skarżąca, że Kolegium po wpłynięciu odwołania zobowiązane było ustalić czy wniesione zostało w terminie otwartym, a zatem co najmniej przedwcześnie przyjęło, że przysługuje jej tylko wniosek o wznowienie postępowania. Powyższe świadczy o naruszeniu przez organ odwoławczy podstawowych zasad dowodowych postępowania administracyjnego uregulowanych w przepisach art. 7 i 77 K.p.a., a także zasady prowadzenia postępowania z poszanowaniem uzasadnionych interesów strony (art. 8 i 9 K.p.a.). W rezultacie doszło do nieprawidłowego zastosowania przepisu art. 134 K.p.a. W tej sytuacji, sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy. Rzeczą Kolegium będzie ustalenie czy odwołanie skarżącej z dnia 22 stycznia 2016 r. wpłynęło w terminie otwartym do jego wniesienia czy też po upływie tego terminu i dopiero wówczas organ ten wyda, stosowne do wyników tych ustaleń, rozstrzygnięcie w sprawie. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania (pkt II wyroku) zapadło na podstawie art. 205 § 2 w związku z art. 200 tej samej ustawy.